党的十七大报告和中共中央〔2008〕1号文件中都提出，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。经过改革开放和现代化建设，广州农村发生了很大的变化，经济社会取得了长足进展。但是，随着工业化和城市化进程的不断推进，广州的工农差距、城乡差距和区域差距日益扩大的趋势并没有从根本上得到扭转。因此，促进和实现城乡一体化，是贯彻落实科学发展观、寻求突破城乡二元结构、建设和谐广州的客观要求。

一 广州城乡发展差距形成的深层原因

广州城乡发展差距的形成有多方面的原因，只有深刻地揭示和剖析这些差距形成的深层原因，才能有的放矢地提出有针对性的对策措施。

1.无法从制度上突破城乡分割的二元管理体制

城乡发展差距形成的重要制度原因是城乡分割的二元管理体制。城市和农村实行不同的管理体制，彼此处于相对独立和分割的状态，“一国两策”是这种二元管理体制的突出表现和反映。一方面，城市经济发展的市场化改革和市场化趋势越来越明显，城市经济在市场化的道路上不断摸索前进，而农村经济的发展，无论是农业生产的组织形式，还是农产品的经营方式，基本上都是以分散的生产和经营为主体，与现代市场经济要求的大规模、集约化的组织生产有一定的差距，因而导致农业经济的总体竞争力呈弱势发展状态；另一方面，城市与农村无论是在基础设施，还是在公共服务、医疗、卫生、社会保障等诸多方面都实行不一样的管理体制与管理政策，这种制度安排上的缺陷导致城乡发展差距日益扩大。

2.重城市轻农村、重工业轻农业的传统发展观念根深蒂固

在人们的传统观念中，重城市轻农村、重工业轻农业的发展观念由来已久并且根深蒂固，改革开放后，我国大力推进的工业化、城市化发展道路都是先从城市开始，把城市作为重要的战略推进区域。当前，各级地方政府都把招商引资作为重要的工作任务加以推进，对招商引资表现出了极大的热情，然而，在招商引资的过程中，各级政府重视的也是工业大项目，那些投入大、产出快的工业项目受到各级政府的热捧，而对农业的招商引资方面，动力明显不足。不仅如此，在人们久已形成的惯性思维和政绩观中，总是认为抓城市建设、搞城市经济容易出成效，更能彰显政绩，而搞农村经济不仅投入大、周期长，而且成效不明显，因而对农村工作既不主动也不热心，导致农村经济发展水平远远落后于城市发展。

3.相关部门在农村地区的职能延伸严重缺位

现代公共管理学普遍认为，政府的职能就是提供让人民满意的公共服务和公共产品。也就是说，提供良好的公共产品及服务是政府最基本和最重要的职能，然而这种职能的提供在一些政府职能部门中表现得也是相当不均衡。政府职能的发挥更多地注重城市，而在农村地区严重缺位，一些政府部门的工作职能仅仅围绕城市来展开而忽视了地域面积广阔的农村，导致广大农村地区接受不到政府的公共服务。还有一种表现就是，一些政府部门的工作职能在城市地区极为通畅，在城市地区的工作体系和工作网络也比较密集，而在农村地区，不仅工作体系不健全，工作网络不贯通，而且覆盖面也完全不及城市地区。

4.统筹城乡发展的工作机制和工作体系尚未建立起来

虽然中央提出统筹城乡发展已经有两年多的时间，但事实上，由于受到城乡分割的二元管理体制的限制，统筹城乡发展的工作机制和工作体系尚未真正建立起来，城市和农村依然在按照各自的运作模式运行。一方面，广州缺乏实施城乡统筹的协调组织机构。完善健全的机构是实行城乡统筹的重要保障，而广州目前现行的组织架构是难以胜任和完成城乡统筹任务的。另一方面，城乡统筹的社会氛围也不够浓厚。要实现城乡统筹发展，就要改变和转变以往城乡分割的发展状态，它实际上是对以往工作方式和模式的一种尝试性的改变和深刻的挑战。要实现这种工作方式的转型，一定要在全社会大力倡导统筹城乡发展的工作氛围和环境，如果缺少了这种工作氛围和机制，则很难在深层次上推进城乡统筹发展。

5.政府财政投入机制不健全、不完善

近些年来，不仅市委、市政府的中心工作主要围绕工业化、城市化战略的推进而展开，而且由于长期以来受重城市、轻农村传统观念的