一 前言

20世纪80年代以来，广州市经历了快速的城市化进程。城市发展为广州市提供了巨大的农产品市场和大量非农就业机会，改变了农村居民原有的思维观念，对农民传统行为模式和村级组织运行方式造成了冲击，与此同时，农村集体经济组织得到充分发育。依托村民集体所有的自然资源（主要是土地）和其他财产，以不同形式出现的村集体经济组织直接从事生产经营活动和组织集体资源开发，逐步壮大了村集体经济实力。在这个过程中，村集体经济组织直接管理着日益壮大的集体资产。由于巨大经济利益的出现，围绕村集体经济组织管理人员的选择和集体利益的分配，在村庄内部又展开了日益激烈的权力之争。从1998年开始，广州市开始全面实施村委会直选制度，村级选举使得村党支部与村委会之间的运行变得更为复杂。伴随着村庄内部各种组织之间权力和利益冲突不断地发酵、膨大、激化，农村基层政治生态日趋复杂化。

与此同时，大量“城中村”由于没有纳入到城市管辖范围，这些地区居民及相关社会事务的管理存在很大的问题。自2000年开始，广州市委、市政府开始筹划城中村的“村改居”工程。但“村改居”也带来了新问题，例如，原有集体经济组织和新居民委员会之间的关系如何处理？农地非农化之后的集体利益由什么组织来代表？组织之间关系如何协调等。

城乡统筹发展会使政府在未来对农村投入不断增加，农村居民的生活方式、对公共事务的参与以及对公共设施和社会保障的需求与城市居民日益趋同。这些变化将会对村级基层组织提出更高的要求。深刻认识广州市村级组织现状以及组织之间运作状况是解决当今村民自治过程中的问题的基础工作，同时，对广州市村级组织演变进程及其发展规律进行研究将对中国其他地区村级组织的发展有着很好的借鉴意义。

本文通过案例阐述广州市农村不同类型的村级组织的演变过程，梳理当前广州市村级组织现状，探讨演变过程中不同村级组织之间的关系及外部力量（市场、政策和行政）影响，对现行村级基层组织发展方向进行分析，并在此基础上提出相关政策建议，为广州市建立和谐新农村提供参考。

二 广州市农村村级组织演变和现状

（一）广州市村级组织演变过程

20世纪80年代初期实行家庭承包责任制之后，人民公社政社合一的组织体制沿着政社分立的方向被改造成为在镇一级实行政权组织与经济组织，在村一级实行村民自治与集体经济组织分立的体制。村民委员会已不是一个纯粹的村民自治组织，而是一个包含了经济性和行政性的村民自治组织（陈国力，2003）。

在广州大部分农村地区，村民小组^[1]的实体组织是合作社，合作社的负责人是社长，由全体社员直接选举产生，各合作社的最高决策机构是社员大会。合作社职能相当于人民公社时期的生产队。合作社有自己的公章和财务管理机构，目前仍然是村民土地承包、福利分配等方面的基本经济单位。在各小村合作社的基础上，大村（村委会）设立合作经济联社，为大村的集体经济组织（郭正林，2003）。

1998年以前，广州市村委会干部大部分是村级推荐和上级任命相结合（黄克亮，2008）。1998～1999年间，广州市的1279个建制村，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《广东省村民委员会选举办法》进行了第一届村民选举，根据民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则产生了村民委员会，实现了“村官”由任命制到一人一票直接民主选举制的转变，基本建立了农村基层党组织领导下的村务运作机制。

20世纪80年代，广州市制定并实施城市中心东移的发展战略，天河区农村耕地大量被征用，大批农民被招工“农转非”，土地补偿款则由村集体留作发展经济用，集体资产产权边界不清的农村社区集体经济产权制度和分配制度成为热点问题。广州市天河区从1987年开始农村股份合作制改制，到1991年底，全区196个自然村全部建立了股份合作社（在自然村一级叫股份合作社，在行政村一级叫股份合作联社）。社区型股份合作社通过集体财产的折股量化、土地使用权入股和村民的现金入股，把传统的社区改组为一个新的经济共同体，村民成为共同体的股东，股份合作社独立经营，具有法人产权的特点，从而社区股份制企业成为农村具有重要影响的村级组织。

1991年省政府下发了《广东省农村社区合作经济组