为了深入践行科学发展观，以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，贯彻落实中组部《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》和《中共广州市委关于构建城乡统筹基层党建新格局进一步加强农村基层组织建设的意见》，通过制度创新强化农村基层组织建设，全面推动增城市城乡经济和社会的和谐发展，广州市社会科学院农村研究中心课题组于2009年8月在增城市进行了“农村基层组织建设与制度创新”的课题调研。课题组分成3个小组，深入增城市的3个街道、6个镇的18个行政村，分别访谈了镇、街组织委员、村两委干部、村民代表和一般村民，就农村基层组织建设存在的问题和制度创新建议，广泛听取意见。课题组在实地调查的基础上，结合增城市委组织部提供的2008年“村两委”换届选举情况统计表，撰写本报告。

一 制度创新的必要性及时代背景

增城市近年来经济快速发展，是“后开发地区”经济快速发展的典型，具有较为广泛的代表性。此类地区共同的新特征是：区域经济活跃度高；个体创业冲动提升；贫富差距拉大；因土地资源相对丰富，工程项目增多，使权力寻租的可能性增加。在此情形下，农村基层组织建设也面临新的挑战，制度创新的必要性也因此突出。

1.农村基层组织建设存在的问题

首先，村干部待遇低，工作积极性欠缺，考核办法效果不明显。随着当地居民经济收入的提高，增城市村干部每月700元的工资水平更显低下。有些镇的镇干部说，“现在700元只够加油。这么少，怎么真心实意跟着干”？“镇里请保洁员每月都800元，而且还给买保险”。由于村干部缺乏工作积极性，更由于部分村集体经济没有或者极少有收入，加之上级补给每个村每年8万元的工作经费有限，致使一些农村基层组织成为“看守内阁”，只起到上传下达的作用，而较少主动去开拓农村工作的新局面。因此，在村干部待遇低的情况下，是否考核以及采用何种办法考核，对村干部工作积极性的提升，并不会有太大作用。对村干部考核不动或考核意义不大的根本原因并非组织部门工作不力，而是手里缺乏几张可以有效调动村干部积极性的“牌”。这反映了目前乡村治理资源的匮乏，亟须外部输入。

其次，“两委”摩擦成本高，“两委”团结出现问题。有镇干部说，“支部把党员捏死，村委把钱捏死。村里‘党政分开’比上级还彻底，这一点必须改”。“两委”不团结已成较为普遍现象。据某镇组织委员介绍，在某镇44个行政村中，“两委”真正团结的只有一两个村。“两委”不团结是新现象，原因是随着家乡土地开发热潮的到来，许多原先在外经商的企业家回村竞选村委会主任职位，而且是提前“组阁”，抱团竞争。抱团竞争也使拉票现象愈演愈烈，程度不等的贿选呈上升趋势。这种现象在2008年的村委会选举中表现得尤为明显。在“两委”不团结的权力格局中，支部往往支持往届的村委会，而在企业家组阁的竞选攻势下，支部所支持的村委会班子往往落选。这样必然导致“两委”不团结。据增城市委基层办统计，增城市共有行政村282个，2008年全市选举产生新一届村“两委”干部2056人，其中党支部委员1076人，村委会委员980人（含交叉任职）；交叉任职131人，交叉任职比例为12%；村党支部书记与村委会主任“一肩挑”的22人，“一肩挑”的比例为8%。这一交叉任职的比例是偏低的，而且与2005届相比，交叉任职的比例反而走低（见表1），其原因之一就在于“两委”不团结的现象日趋普遍。

表1 增城市农村干部交叉任职、一肩挑状况

再次，强调选举，忽视选拔，村干部素质及能力偏低。目前，增城市村委会选举基本采取“海选”的形式，选举投票时没有候选人。据说，如果事先产生了候选人，选举将更加激烈，可能导致局面失控。而“海选”则大多一次过，基本可以保证选举顺利完成。问题是，如果我们把行政目标设定为村庄治理而非村庄选举，那么，显然更应该考虑如何通过选拔，防止素质低下的人进入村委会班子而给日后的村庄治理埋下隐患。在目前有选举而无选拔的情况下，村干部的素质并不理想，表现为年龄偏大（见表2，图1）、文化程度不高（见表3，图2）。与2005届相比，2008届村委会成员已略显年轻化倾向，但受教育程度反而走低。另一方面，在村支委发展党员时，忽略了累积民意的选举，有的村支书对