引言

2009年金融危机浪潮下，上海等中国城市的房价不降反升，引发各界关注。事实上，和金融危机相比，城市化进程是中国数世纪发展中更难得一遇的重大事件。住房在城市更新过程中所呈现的稳定升值，不仅让房地产业成为中国GDP的快速增长过程中最大的获益者，还促使越来越多的城市居民将住房与改革开放30年经济建设成果联系在一起，希望通过“公平”与“均衡”的住房制度安排，获得个人与社会共同发展的机会。

采纳社会建设视角来分析当前不同群体的住房问题，重要原因之一在于，与人民群众日益增长的物质文化需求相比，上海在社会建设领域还有不足，而这些不足恰恰是影响城市不同群体公平、公正共享改革开放成果的关键要素，也是相关政策招致“搭上车”者和错过机会的“等车人”共同意见的根本原因。因此，对现有住房保障政策利弊进行分析，探讨机制创新的渠道，具有现实意义和社会意义。

一 上海保障性住房的需求结构特点

传统经济学重视从供求关系入手分析住房发展的现状和特点，认为存量房过少、土地供应减少和投资需求强劲等供求紧张问题，直接导致了2009年上海房地产量价齐升现象和住房焦虑。在分析这些事实时，需要强调的一点是，今天的住房已经不再局限于单纯的“居住”意义或“金融投资”意义，从社会结构和功能协调的角度来看，住房还具有重要的“再分配”意义，即越来越多的个人和家庭希望通过公平合理的住房制度安排，获得初次收入分配之外的第二次财富分配机会，从而改变自身和家庭的命运。

统计数据和调查结果显示，1998年房改以来，上海房地产业和中国其他城市一样，迅速成长为拉动本地GDP增长的主力军，但另一方面，住房商品化浪潮下，由市场自由配置资源造成的两极化的现象，也引起全社会越来越多的关注。现阶段城市旧改和住房保障工作，对于解决低收入住房困难家庭的民生问题起到了积极的推动作用，但机制方面的一些局限，也导致住房资源分配不均的问题仍然没有得到完全解决。因此，加强对保障性住房需求结构进行研究，总结和梳理其特点，通过“再分配”过程对房市供求关系进行宏观调节，具有迫切性和必要性。

1.中低阶层群体：强烈的住房改善需求

我国社会阶层结构的样貌，比较有代表性的理论有“金字塔型”观（陆学艺，2002）、“倒丁字型”观（李强，2005）和“生梨型”观（夏禹龙，2003），这些理论都赞同当前社会中低阶层家庭的人口规模较为庞大，而高阶层家庭数量相对较少。与阶层分布相逆转的是，目前城市住房拥有面积和数量却呈现明显的“倒金字塔型”特点，即少数人拥有大部分住房，规模庞大的中低阶层却面临住房短缺的困惑。

以王炼利对第五次人口普查资料分析为例，她发现，当时上海户籍家庭中，只有15.5%家庭户人均建筑面积40平方米以上，这部分家庭户拥有城区35.2%的房屋资源；而人均建筑面积19平方米以下家庭占到城区家庭户总数的53.3%。这部分家庭以底层社会普通劳动者阶层为主，数量众多，拥有的房屋资源只占到24.8%。^[1]

“五普”以来至今已经进入第十个年头，10年间，上海居民住房条件大为改善。全市人均建筑面积从24平方米上升到33平方米，人均居住面积从11.8平方米上升到16.9平方米，政府住宅投资额从443.90亿元上升到871.52亿元，但住房资源分配不均衡趋势仍然没有改变。

以杨浦区为例，这儿既是纺织工业的摇篮、近代工业的发祥地，也是老上海人眼中的“下只角”，有着大量的棚户简屋。“五普”期间，该区人均住房建筑面积曾是全市最低的三个城区之一。近年来，该区确定了从“工业杨浦”向“知识杨浦”的转型目标，也经历了城市更新力度最大、发展最快、成效最显著的发展阶段，但老工业区历史遗留的大面积二级旧里以下地区，以及杨浦南部地区大量老公房，仍然令住房解困任务艰巨。

2009年，杨浦区住房保障中心2000户家庭^[2]PPS随机抽样调查的数据，目前居民住房分布结构和“五普”期间相比，已经有较大规模的改善。家庭人均建筑5平方米以下的家庭只占2.2%，但人均建筑面积35平方米以上的家庭也只占9.5%（见表1）。从住房面积的分布形态来说，“生梨型”已然取代了“金字塔型”的特点，但仍是数量众多的家庭处于居住、收入困难的双困标准之下，特别是大病重病家庭、回沪知青家庭、退休下岗家庭和