1998年国有企业实行激进的劳动就业制度改革以来，数千万城镇职工因企业经营状况不好，甚至停工、破产而下岗，其中一些人或处于失业状态，或退出了劳动力市场。政府实施了积极的就业政策，并推进社会保障体系的建设，完成了就业从计划到市场机制配置的平稳转轨。与此同时，农村劳动力向城市转移的速度大大加快，农民工成为城镇劳动力市场的重要组成部分。此外，包括高校毕业生在内的新增劳动力源源不断地进入劳动力市场，尤其是高等教育扩招，更是大大增加了劳动力市场上的高校毕业生人数。

最近几年，随着劳动力供给的变化，农民工短缺成为一个日益突出的现象。自2004年开始，农民工短缺现象首先在珠江三角洲地区出现，此后扩大到长江三角洲地区，进而蔓延到中西部地区劳动力输出省份，形成全国性的劳动力短缺。在劳动力市场形势迅速变化的同时，得益于改革、开放和发展，劳动力市场发育得以迅速推进，加快了农村劳动力的流动和城镇就业、再就业的过程，中国城镇就业总量不断扩大，就业结构不断变化。本文将分析城镇失业率、城镇就业总量和结构的变化，考察中国政府所实施的积极就业政策。在这些分析的基础上，本文将指出劳动力市场上仍然存在的一些问题，并就如何进一步促进城镇就业，提出一些政策建议。

一 城镇失业的基本状况

（一）城镇登记失业率的变化

在大多数国家，调查失业率是对劳动力市场状况进行描述的基本指标。中国官方统计系统对就业状况做出描述的数字非常有限，唯一的关于城镇失业水平的数字是城镇登记失业率。城镇登记失业率，是指报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比重。

但是，由于登记失业有一些条件，如达到退休年龄的不再登记，没有当地户口的不予登记，另外那些不愿意登记或暂时没有登记意愿的人，自然也没有被统计在内等，因此，登记失业率不能客观地反映劳动力市场的状况。从城镇登记失业率的变化看，大约在2003年以前，城镇登记失业率呈现缓慢的上升趋势。2003年达到最高点，为4.3%。在之后年份中，城镇登记失业率略有波动，但变动幅度很小，保持在较为稳定的水平（见图1）。2009年为4.3%，与2003年持平。

图1 城镇登记失业率和调查失业率

（二）城镇调查失业率的变化

为了填补官方失业率统计数字的缺乏，研究者采用各种间接的估计方法来推算中国的失业水平，得出远比官方城镇登记失业率高的失业水平（UNDP，1999；李实、邓曲恒，2004；郭飞，2003）。我们利用国家统计局公开发表的数据，根据国际劳工组织对调查失业率的定义^[1]，计算了20世纪90年代以来中国城镇调查失业率的情况（见图1）。根据目前中国的统计数据，这个调查范围仅仅能够包括很小一部分在城市务工的外来常住人口，所以它主要还是反映城镇户籍人口的失业情况。

我们用城镇经济活动人口减去城镇就业人口，即可得出失业人口。城镇经济活动人口系用国家统计局提供的城乡加总数减去农村就业人口数得出。由于农村家庭承包制保证了每个人拥有一块责任田，农村劳动力要么在非农产业就业，要么可以被视为在农业就业，失业率很低。所以，在不能获得农村真实失业率的情况下，我们假设农村经济活动人口的失业率为零，因而把农村就业人口与经济活动人口视为相等，不会产生很大误差。城镇失业人口除以经济活动人口乘以100%，即可得到失业率。

从图1可以看到，从20世纪90年代开始，调查失业率呈现持续上升的态势，但直到1997年激进的国有企业改革和产业结构调整开始之前，失业率都保持在3%～4%之间。失业率的急剧攀升，发生在20世纪90年代后期，2000年城镇调查失业率达到7.61%。之后城镇调查失业率开始下降，2004年仅为5.78%。2005年，城镇调查失业率又有较大程度的反弹，达到6.98%。之后年份，城镇调查失业率处于下降的趋势，2009年为5.52%。

二 城镇就业的基本状况

（一）城镇就业总量稳步增长

1998年国有企业实行激进的劳动就业制度改革以来，大量工人从国有企业下岗，失业人数增加，失业率上升，失业人员和下岗职工再就业率降低。这些给许多人一种印象，似乎中国自20世纪90年代以来，就业没有增长，甚至可能绝对减少。实际上，城镇就业总量始终是在增长的。图2给出了城镇就业总量以及城镇就业