2011年是“十二五”的开局之年，也是贯彻实施《中华人民共和国社会保险法》、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的关键之年。新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度的快速建立，意味着改革城镇养老保险制度，建立全国统一、城乡统一的中国特色新型养老保险制度的时机和条件正在成熟。在此，笔者重点阐述建立全国统一、城乡统一中国特色新型养老保险制度的新思路和进一步完善城镇养老保险制度的主要政策措施。

一 新中国成立以来中国城镇养老保险制度的发展历程

中国城镇养老保险制度始建于1951年，可以划分为三个大的发展阶段：

一是与计划经济体制相适应的“劳动保险阶段”，时间为新中国成立初期至改革开放之前，主要政策是1951年政务院颁布的《劳动保险条例》和1955年国务院颁布的国家机关、事业单位工作人员退休养老办法。

二是与计划经济体制向市场经济体制转轨相适应的“社会保险探索阶段”，时间为改革开放至党的十六大之前，主要方针政策是党的十四届三中全会以来党的历次重要文件，以及国务院改革和完善养老保险制度的一系列重要决定。其突出特点，是以城市为中心、以职业人群为重点改革原有制度，以适应市场经济体制要求。

三是党的十七大以来，与全面建设小康社会、统筹城乡发展相适应的“城乡居民全覆盖阶段”。核心目标是实现人人享有养老保障，建立中国特色新型养老保险制度。

二 “十一五”期间城镇养老保险的主要成就

经过20多年，特别是党的十六大以来近10年的改革和探索，中国城镇养老保险制度不断完善，初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的制度和政策体系。从制度模式上看，实行了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，通过社会统筹，实现了“企业保险”向社会保险的转变；从筹资方式上看，通过法定缴费和财政补助，实现了企业单一责任向国家、企业、个人三方共担责任的转变；从管理服务上看，通过基本养老金社会化发放和退休人员社会化管理，确保了6200多万企业离退休人员基本养老金按时足额发放，减轻了企业的社会事务负担，为实现国有企业改革目标和经济结构战略性调整作出了历史性贡献。“十一五”期间，城镇养老保险进展突出表现在以下几个方面：

1.覆盖范围逐年扩大

基本养老保险参保人数由2005年的1.74亿人，增加到2010年的2.567亿人，“十一五”规划确定的期末2.3亿人的约束性指标已超额完成。

2.基金收入连年增加

基本养老保险基金征缴收入由2005年的4312亿元，增加到2009年的8000多亿元。即便是在国际金融危机的背景下，2009年养老保险基金征缴仍增收1000多亿元，累计结余超过1万亿元。同时，中央财政投入持续增加，由2005年的544亿元增加到2009年的1326亿元。基金收入的稳定增长，为确保发放奠定了坚实的物质基础。

3.实行新的养老金计发办法

针对过去参保人员缴费满15年就停止缴费的现象，在总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，2005年国务院下发38号文件，决定实行新的基本养老金计发办法。各地采取设立过渡期、新老办法对比、就高不就低的原则，基本完成计发办法改革，强化了养老保险待遇与缴费年限、缴费基数和退休年龄紧密挂钩，形成了“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制。

4.全面建立省级统筹制度

按照国务院关于用两年时间基本实现省级统筹的要求，加大省级统筹工作力度，2008年有4个省份出台了省级统筹办法，2009年有13个省份出台了省级统筹办法，一举实现了在全国范围建立基本养老保险省级统筹制度的目标。实施省级统筹制度，对于增强确保发放能力、改善人力资源市场环境等都具有十分重要的意义。

5.较大幅度提高企业退休人员基本养老金

为提高企业退休人员生活水平，国务院作出了2005～2010年连续六年增加企业退休人员基本养老金的重大决策。企业退休人员月人均基本养老金由2004年底的640多元提高到2010年的1300多元，翻了一番多。既相应缓解了养老保险待遇差距大的矛盾，也使退休人员分享到了国家经济社会发展的成果。

6.出台基本养老保险关系转续办法

针对流动就业人员跨省养老保险关系转续困难的问题，2009年底国务院办公厅下发66号文件，规定参保人员跨统筹地区转移时，除转移个人账户资金外，再转移部分单位缴费，适当均衡转出地、转入地的经济负担，打破了地