一 城中村问题的现状

（一）城中村问题产生的原因

城中村是指在城市建成区或规划区范围内具有乡村性质的居住区，或者说是一类处于由乡村居住区（村庄）向城市居住社区转型过程中的过渡型居住区，它是中国改革开放之后兴起的快速城镇化与征地扩大化共同作用的结果，也是长期以来重经济建设轻社会发展，导致社会城镇化滞后于土地城镇化的结果。

中国城镇化进入快速发展阶段之后，由于人口和产业在城市迅速集聚，城市用地需求激增，城市空间规模空前扩张，城市边缘区集体土地大量被征用，其上的农民逐步失去赖以生存的土地。目前，全国失地农民的总量已经达到4000万～5000万人左右，而且仍在以每年约300万人的速度递增。现代农业经济理论认为，每征用一亩土地，将伴随着1.5个农民失业。依照《全国土地利用总体规划纲要》，2000～2030年的30年期间，占用耕地将超过5450万亩，即失地农民将增至1.1亿人左右^[1]，伴随着城市建设对耕地的大量占用，农村宅基地逐渐被城市建成区所包围，或被城市发展规划所覆盖，成为“城市里的村庄”。

土地管理法规定，城市土地属国家所有，农村土地属集体所有，城市土地可以在市场中进行出让、转让等产权交易，也可以作为资产抵押，集体土地则不能直接进入市场，其转化为城市土地从而可以进入市场的唯一渠道是通过政府征地，这就意味着农民没有资格获得城镇化发展所带来的土地增值收益，政府则享有通过征地获得土地增值收益的垄断权利，虽然土地法规定征地应出于公共利益目的，但是对公共利益范畴界定不够明确，而土地出让金与征地补偿成本之间的巨大利益空间对政府构成激励，因此造成征地扩大化。大规模征地的同时，城市土地浪费与低效利用现象严重。据国土资源部2005年公报，2004年底全国城镇规划范围内共有闲置土地7.2万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量占城镇建设用地总量的7.8%，说明征地规模确实大于土地的实际需求。同时，征地扩大化加剧了城中村问题的产生。

为降低成本，快速城镇化过程中的土地需求主要通过大量征用耕地获得满足，对于宅基地及其所承载的人和社会的种种问题，则采取回避态度。土地对于农民而言不是一般意义上的财产，而是最基本的生产资料，失去土地意味着被迫放弃长期从事的最擅长的生计，要在其他领域重新获得就业机会。但这不仅要有相应的知识技能或资本条件，还需要有利的社会宏观就业背景，而现行的征地补偿安置方式根本不可能完全解决失地农民必须面对的这些问题。失地农民转变为城中村居民之后，政府没有很好地承担起为城中村民就业转型、社会保障以及长期发展的服务和管理职责。资料显示，失地农民再就业困难，因征地导致生活水平下降的现象相当普遍^[2]，造成了较为严重的社会问题。据有关人员披露，农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关^[3]。城中村宅基地虽然仍属于农村集体土地性质，但由于相对区位条件的变化，土地的实际价值大大提高，处于生计断层状态的城中村民在经济理性支配下，必然会积极求取土地收益并尽力扩大受益规模，因而导致严重的违章乱建现象，最终使城中村沦落为环境恶劣、安全隐患突出、人口管理混乱的地区，被视为城市肌体上的病斑。城中村问题的产生是人的城镇化严重滞后于土地城镇化的结果，是中国经济社会发展不平衡的外在体现。

（二）城中村问题的现状特征

1990～2000年是城中村数量增长最快的时期，大、中、小各级城市不断有新的城中村出现。2000年之后，由于国家对土地实行紧缩政策，城市空间扩张速度减缓，城中村数量增加速度大大降低，与此同时，地方政府将城市开发思路由外延扩张转向内部挖潜，城中村改造成为各地广泛推行的政府行为，经过近十年的城中村改造历程，目前，全国范围内城中村改造情况呈现如下特征。

1.城中村在城市中仍然普遍存在

表1显示了部分城市城中村的数量与改造情况，可见在东、中、西部地区，城中村问题是大部分城市中普遍存在的现象。

表1 部分城市城中村现状

续表

2.城市政府普遍具有改造城中村的积极意愿，但改造工作十分困难

城市政府对城中村改造的积极态度，从表1所显示各地城市制定的城中村改造计划可见一斑。虽然有