住房是居民的基本生活需求。住房问题不仅是经济问题，还是社会问题。城市低收入家庭的住房问题是重大的民生问题，也是世界性难题。解决城市低收入家庭住房问题是构建和谐社会的重要保证。住房改革以来，通过市场机制调节，绝大部分城市中等收入以上家庭实现了“居者有其屋”。但许多城市低收入家庭，不能通过房地产市场来解决其住房问题，政府应该对城市低收入家庭的住房供应提供多种方式的支持，即通过建立和完善城市低收入家庭住房保障制度，解决这部分家庭的住房问题。

一 城市低收入家庭住房保障体系建设的历程

（一）1998～2003年：以经济适用住房为主阶段

经济适用住房作为解决城镇中低收入家庭住房问题的主要举措之一，出现在1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》、1998年国务院《关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2004年，建设部等颁发了《经济适用房管理办法》，以解决城镇中低收入家庭住房困难为目标。

1998～2003年，经济适用住房投资累计达3061亿元，占住房投资的12.6%；经济适用住房竣工面积2.8亿平方米，占住房竣工面积的19.8%。经济适用住房共为298万户居民解决了住房，占同期住房供应的21.6%。

此阶段还存在廉租住房制度，具有救济性质。保障标准是住房面积、家庭收入均为“双困”的家庭。

（二）2004～2006年：住房保障发展滞后于住房市场阶段

2004～2006年，城市低收入家庭保障性住房的主要方式——经济适用住房开始萎缩。2004～2006年经济适用住房投资累计达1822亿元，占住房投资的5.5%，比1998～2003年减少7.1个百分点；经济适用住房竣工面积0.98亿平方米，占住房竣工面积的比重为7.9%，比1998～2003年减少11.9个百分点。经济适用住房共为112万户居民解决了住房，占同期住房供应的9.6%，比1998～2003年减少12.0个百分点。

廉租住房发展也比较缓慢。据原建设部、民政部2005年的调查和测算，全国人均住房建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭约有1000万户。1999～2006年仅为54.7万户的最低收入家庭解决住房问题，^[1]2006年底，全国仍然有145个城市没有建立廉租住房制度，占657个城市的22.1%。^[2]

（三）2007～2010年：住房保障较快发展阶段

1.住房保障制度建设较快

2007年党的十七大提出了住有所居的目标，同年国务院第24号文《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出了住房保障制度的目标和框架；住房和城乡建设部及相关部委联合颁发了《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》。2007年《经济适用住房管理办法》主要是针对经济适用住房制度执行过程中出现的问题和偏颇进行了规范。主要表现在：淡化商品性，突出保障性；行政划拨优先供应土地；单套建筑面积60平方米；销售权重新收归政府，并规定了经济适用住房属于有限产权等。《廉租住房保障办法》明确规定：逐步扩大廉租住房制度保障范围；各方面入手解决资金来源渠道（财政预算、住房公积金增值收益、土地出让净收益比例不得低于10%、廉租住房租金收入、社会捐赠）；廉租住房建设用地优先安排；廉租住房单套建筑面积50平方米以内；逾半年不交租金应退房等。

2008年12月国办131号文《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，要求加大保障性住房建设的力度，争取用三年时间基本解决747万户城市低收入家庭住房的困难和240万户棚户区改造工作。从2008年开始每年两会都对住房保障有所阐述，并明确任务。

2009年，国家制定了廉租住房保障规划——《2009～2011年廉租住房保障规划》，并把任务落实分解到各省（市）。

2010年《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中要求确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务。保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%。并提出加快发展公共租赁住房。

2.保障性住房建设加快

廉租住房保障力度加快。2007年，就有68万户通过廉租住房制度解决困难的低保家庭，比1999～2006年的累计数还多。^[3]累计发放租赁补贴达到229万户，基本上实现了国务院关于到2008年底对申请租赁补贴的城市低保家庭住房困难户做到应保尽保的目标。^[4]2009～2011年计划新增518.4万套廉租住房，新增租赁补贴191万户^[5]。2010年保