一 中国城管制度的形成背景

中国的城市管理大致经历了三个阶段：20世纪50～80年代初，城市管理与计划经济体制下的行政管理体系相一致，可称为计划经济体制下的城市管理阶段；80年代初到20世纪末，随着改革开放的不断推进，城市管理表现出了经济体制过渡阶段的一些特征，可称之为过渡时期的城市管理；20世纪末至今，随着中国社会主义市场经济体制的不断深化改革，城市管理逐步将政府手段与市场手段相结合，确立了相对集中的行政处罚权，这个阶段可称之为相对集中的城市管理。

（一）计划经济体制下的城市管理

新中国成立至1954年《中华人民共和国宪法》出台之前，中国各地人民政府既是地方行政机关，又是地方权力机关。1954年《宪法》确立了人民代表大会制度，分离了中央和地方政府的立法权、行政权，规定全国人民代表大会是最高权力机关，是国家立法的唯一机关。各地方政权由地方人民政府和地方人民代表大会组成，地方政府须向地方人民代表大会报告。地方各级人民代表大会在本行政区内保证法律、法令的遵守和执行；规划地方的经济建设、文化建设和公共事业；审查和批准地方的预算和决算；保护公共财产；维护公共秩序；保障公民权利；保障少数民族的平等权利。中央政府和地方政府的划分确定了中国行政管理的经线。中国中央政府下设各大部委，对各分类事务进行统筹管理，形成了中国行政管理的纬线。这种经纬交织的行政管理局面从1954年持续至今。

从1954年到改革开放以前，中国城镇化进程处于较为初级的阶段，经济发展也处于计划经济时代，城市事务的管理相对较为简单，原有的经纬纵横的行政管理体制，分工明确，富有效率。但是随着改革开放的深入开展和城镇化进程的不断推进，城市管理中出现了许多新事物，如个体私营者的管理问题、流动性小商小贩等的管理规范化问题等。因此，城市管理的复杂性也不断凸显。在原有的纵横交错的行政管理体制中，城市管理的行政处罚权分散到各个部门，存在较为普遍的多头管理、交叉管理的现象。针对个体私营者、流动小商小贩的“乱罚款、滥收费、乱摊派、乱集资”的现象严重，管理逐渐混乱。在城市，行政处罚权分散、政出多门、城市管理多头执法是“三乱”产生的根源之一。

（二）过渡时期的城市管理

为了应对这种新变化，中央首先号召各地建设文明城市、卫生城市，并进行评比。各地在相互学习的过程中初步建立了“城市管理监察大队”，集中行使行政权力，旨在更为有效地进行城市治理。最初，这种“城市管理监察大队”并没有正式的编制，也并没有合法行使行政权力的地位。城管大队的人员，主要是从各个单位借调，人员工资由原单位担负。城管局的编制人员来自各个行政局，例如公安、交通、城建、规划、环保、环卫等，其中队长一般都曾担任过交警队长，副队长往往来自城建副局长。这种集中的综合执法解决了多头管理的矛盾，但最后罚单还是要由各个行政局发出。这就又引发了新的问题，各行政局已经将执法权移交给城管，按照行政处罚法的规定，委托权交出后，委托方不再享有相应执法权。此时城管的法律地位处于模糊状态。我们只能说其享有“行政职权”，在从事一定的行政主体事务，而不能因此说它已经取得了法律上的行政主体^[1]。

（三）相对集中的城市管理

“城市管理监察大队”被认为是一种有效解决“多头管理”的组织模式，为了明确其法律地位，1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。由此，行政处罚法确立了相对集中的行政处罚权制度。之后，国务院出台一系列文件对此进行了细化。2000年，国务院发布《进一步加强相对集中的行政处罚工作的通知》。同年深圳试点设立城市管理综合执法机构。2002年，国务院通过《进一步加强相对集中的行政处罚工作的决定》。在全国各地开始广泛的设立相对集中的行政处罚机构。至此，城管全称定位“城市管理监察部门”，是城市管理的综合执法组织。

相对集中行政处罚权制度就是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。相对集中行政处罚权，就是把原来分别由各类行政机关行使的行政