2003年SARS疫情后，应急管理作为社会管理的一个重要方面日益得到社会各界的重视，其中建立城市应急联动系统也成为湖南各级政府应急管理工作的重要任务。2004年，省政府成立了应急预案编制工作领导小组，召开全省应急预案编制工作会议，对全省应急预案编制工作进行部署。2005年，省政府常务会议专题研究应急管理工作，并成立省应急管理办公室。2006年，省政府常务会议研究进一步加强全省应急管理工作的8条意见，并召开全省应急管理工作会议，部署了全省应急管理工作。2007年，省政府常务会议专题研究基层应急管理工作，并召开全省基层应急管理工作电视电话会议，对全省基层应急管理工作进行部署。2008年，省政府常务会议研究通过《湖南省“十一五”期间应急体系建设规划》，全面加强应急能力建设。在省委、省政府的推动下，全省各城市以应急联动系统作为应急管理工作的重点，在体制、机制、法制、预案、宣传等方面取得了重大进展。

一 湖南城市应急系统指挥中心建设现状评估

1.城市应急联动系统体制

城市政府是应急联动体系的领导机关。根据《突发事件应对法》的规定，“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”。全省各县级以上城市大都成立了突发公共事件应急委员会或明确由常务副市长分管应急工作，统一领导本城市应急工作，各小城市也明确了一位政府负责人分管应急管理工作。例如，为应对2008年初的低温雨雪冰冻灾害，湖南各级城市党委、政府实行非常态管理，县级以上城市都成立了以政府常务副市长为指挥长的抗冰救灾指挥部，统一领导抗冰救灾工作。四川汶川“5·12”地震发生后，全省各级城市政府也成立了支援抗震救灾工作领导小组，全力支援灾区的抗震救灾工作。事实上，一旦发生特别重大突发事件，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，会义不容辞地领导人民战胜危机，这时各级党委就承担起特别重大突发事件应对工作的指挥职责。事实证明，城市政府是突发事件应对工作理所当然的指挥者，只有政府指挥，才能建立党委领导、政府负责、部门联动、军地协同、全民参与的应急联动系统。

应急办发挥城市应急联动系统指挥中心的作用。各级城市应急办成立之前，针对应急资源分散在各部门，条块分割、缺乏统一指挥的问题，国内对应急联动系统指挥中心的组建主要存在两种意见：第一种意见是参照美国国土安全部、俄罗斯紧急情况部的做法，将分散在各部门的应急管理职能分立出来进行整合，组建一个单列的部门专门负责应急工作；第二种意见是在各城市政府值班室的基础上组建应急管理办公室，平时负责政务值班和常态下的应急管理工作，突发事件发生时作为应急联动系统的指挥中心。第一种意见有利于形成强大的应急管理专业部门，但就我国的国情而言，这种做法的成本很高，而且一个部门去协调同级的部门还是存在困难，也容易出现新的部门利益；第二种意见立足城市政府办公厅（室）的综合协调作用，有利于实现超越部门利益的制度设计初衷。因此，湖南省还是按照全国各地的普遍做法，采纳了第二种意见，即在原政府值班室的基础上组建应急管理办公室，承担应急联动系统指挥中心的作用。目前全省80%的县级以上城市组建了专门的应急管理办公室，与市政府值班室是一套人马、两块牌子，人员编制为2～7人，有的小城市设立了专门的应急办，有的和党政办合署办公。

各专业指挥机构得到加强。应急办刚成立时，有些专业指挥机构对其相互关系存在一种误解，认为应急办要取代专业机构，负责所有突发事件的处置，一些单位甚至认为堵路、接访等所有“麻烦事”都要由应急办来处置。事实上，如前所述，我国各级应急办的成立并不是要取代所有专业指挥机构，而是为了加强对各专业指挥机构的协调，整合它们的力量。近年来，湖南各级城市的防汛抗旱、抗震救灾、火灾事故、公安、森林防火、安全生产、公共卫生、通信、特种设备、食品药品安全、地质灾害、反恐怖等专业机构应急指挥与协调职能进一步强化。例如各级防汛办对机构进行了升