一 城镇住房制度改革的历程

（一）改革开放前的城镇住房制度

十一届三中全会以前，中国实行福利化分房的住房制度。新中国建立初期，由于处在社会制度转型时期，在住房政策上，一方面，国家保护私人房产及其合法的租赁关系，禁止任何机关、团体或个人任意占有私人房屋；另一方面，国家对公有住房采用租赁制，即将原来由国家征收的住房，连同家具等作为实物分配给职工及其家属。后来，将原先无偿使用的包干制改为有偿租赁制，由职工缴纳租金，同时实行低租金制度，以租金养护房屋。从1956年到1978年期间，国家对城镇私人出租房屋进行社会主义改造，采取国家出租、公私合营，对私房进行赎买（即于一定时期内给予固定的租金，但逐步将其性质改变为国家所有），同时，在公有住房制度方面实行“六统一”制度，即“统一分配、统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一管理”。

总体而言，改革开放以前的住房政策具有以计划经济为基础、以实物分配为基本手段的明显特征。尽管国家对住房的投资总量占到同期GDP的1.5%，^[1]但仍然存在着大量的住房短缺、住房分配不均衡等问题。

（二）改革开放后，以公有住房为对象的改革阶段（1980～1998年）

在1980年4月2日，邓小平对中央领导同志谈话为中国现代住房制度改革指明了方向。“谈到住宅问题，邓小平说，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。”^[2]

1.以出售公有住房为改革突破口

1980年6月，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，提出“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅”，这个文件正式确立了住宅私有化的政策。^[3]

1980年，国家在坚持低租金、实物分配制度不变的情况下，将向居民全价出售公有住房^[4]的试点城市从4个扩大到了50个。而1982年不仅扩大到23个省、自治区和直辖市，而且也推广到了部分县和镇。

从1982年开始，国家又试行了所谓“三三制”补贴出售公有住房的办法，即个人支付售价1/3，取得住房的有限产权，其余2/3由政府和单位给予补贴。经过两年的实践，证明这个政策很受职工欢迎，职工购买住房的积极性很高。^[5]

2.调整公有房屋租金

在公有房屋出售面临国家和单位资金负担比较重、租买比不合理、住房建设自己不能自身循环等问题后，改革又进入调整公有房屋租金为主的阶段。

1987年国务院批准在烟台、唐山和蚌埠三个城市以提租补贴持平为原则，试行“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的房改方案。

1988年2月，国务院印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，提出了住房制度改革的目标为实施住房商品化，从改革公房低租金制度入手，将现有的实物分配逐渐改变为货币分配等。这个方案一般被称之为“提租补贴方案”，将提租补贴和公房出售作为并用的改革手段。

1991年11月23日，国务院办公厅转发了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》（国办发[1991]73号），这是新阶段我国城镇“住房制度改革的一个纲领性文件”。^[6]文件提出了住房制度改革的四项原则（即共同分担；租、售、建并举；分散决策；转换机制），“这标志着中国公共住房政策已从探索和试点阶段，进入全面推进和综合配套改革的新阶段”。^[6]

3.探索住房商品化的改革之路

在公有房屋改革的同时，国家也在探索住房商品化的改革之路。其中1994年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（以下简称43号文），提出了要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求；建立以中低收入家庭为对象、具有社会