伴随信息技术和法治的发展，信息自由已经发展成为一项受多种信息法律制度特别是政府信息公开制度专门保护的权利。中国不仅将这一在信息时代迅速生长的基本人权表述为“知情权”，并予以多种政策和制度保护，^[1]而且将其正式写入了2007年12月召开的中国共产党第十七次全国代表大会的报告，^[2]随后又写入了于2009年4月13日发布的中国首部《国家人权行动计划（2009～2010年）》之中。^[3]

一 政务公开政策和知情权理念在中国的确立与展开

当代中国的政府信息公开制度建设和对知情权保护的思想源头，至少可以追溯到中国实行改革开放的第一个十年。在1987年12月召开的中国共产党第十三次全国代表大会的政治报告中专门强调了“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”。其中，“重大情况让人民知道”，表现了对作为国家主人的人民群众的“知情权”的尊重；“重大问题经人民讨论”则确认了人民群众对国家重大问题的“有权参与”。由此，奠定了实行政务公开与建立政府信息公开制度的思想和政策基础。在十三大精神推动下，于20世纪80年代后期为促进为政清廉展开的“两公开一监督”活动（公开办事制度，公开办事结果，接受群众监督），可被视为中国在改革开放新时期推行政务公开和政府信息公开的最初尝试。而在1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会上，政务公开已经被表述为执政党的基本政策。如十五大报告在政治体制改革和民主法制部分的“健全民主制度”一节里，提到要扩大基层民主，健全民主选举制度，实行政务公开和财务公开。在“完善民主监督制度”一节，提到要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。最高人民检察院则于1998年率先实行了检务公开。此后法院、公安、海关等重要司法和行政执法机关分别开始推行审判公开、警务公开和海关关务公开等措施。至2007年，在中国共产党第十七次全国代表大会上，知情权则和参与权、表达权、监督权一起被写入了大会的报告。随后，又于2009年春被写入了中国首部《国家人权行动计划（2009～2010年）》。

二 中国政府信息公开制度建设的简要进程与特点

在政务公开政策指导与相关学术研究成果支持下，中国的政府信息公开制度建设和对知情权的保护逐年取得明显进展，并具有中央和地方立法平行、建章立制与维权实践共举的特点。

在国家层面，自世纪之交以来，包括全国人大代表和政协代表在内的社会各界不断提议加速制定《政务公开法》或《政府信息公开法》，以保障公众知情权。作为对这种呼吁的回应，国务院在2002年启动了《政府信息公开条例》的起草工作。2003年底，《政务信息公开法》被列为第十届全国人大常委会立法规划中的第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”项目。在2003年7月由全国人大常委会通过，并于2004年7月1日起实施的《行政许可法》，“确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制”。^[4]除在总则第5条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平和公正的原则”以外，另以十余项在制定和实施行政许可中，应当“予以公告”、“公示”、“告知”、“公众有权查阅行政机关监督检查记录”等专门条款，都突出了行政许可行为的信息公开性与对行政相对人知情权的保护。《行政许可法》已经成为迄今为止最为强调政府信息公开透明、重视保护行政相对人知情权的法律之一。

在地方立法层面，广州市于2002年10月30日率先制定了《广州市政府信息公开规定》。这部中国首部比较全面规范政府信息公开行为的地方政府规章共5章31条。《规定》以“保障个人和组织的知情权”为首要目的，并在第6条规定“政府信息以公开为原则，不公开为例外”。此后，上海、湖北、重庆、河北、辽宁、江苏、吉林等省和直辖市，昆明、汕头、成都、宁波、杭州、济南等较大城市，还有国家环保总局、国家电力监管委员会等国务院直属部门和监管机构，也都制定了本地区和本部门的政务公开或政府信息公开规定。至2006年，全国已经有12个省（自治区、直辖市）、16个较大城市政府制定了政务公开或政府信息公开规定。山西省大同市人大常委会和广东省人大常委会分别在2003年和2005年