一 历史形成的城乡居民权利不平等

国民享有权利平等，是社会公平正义的重要内容，理应是政府追求的目标。但是，由于历史原因，中国农民与城市居民相比在享有的基本权利方面存在很多不平等，尤其是受教育权、医疗保险权、社会保障权、选举权等公民基本权利享有方面。改革开放后，特别是进入新世纪后，中国政府为实现农民平等权利作出了极大的努力，农民享有的平等权利有了很多质的飞跃。

城乡二元社会结构是导致城乡居民权利不平等的根源。城乡分割的二元社会结构的形成，是诸多经济的、社会的因素共同起作用的结果。

新中国成立初期，1949～1957年，是一个短暂而宝贵的户口自由迁移时期。公民的居住和迁徙是自由的，对公民迁出迁入只要求办理手续，没有提出严格限制。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条就把自由迁徙作为公民的十一项自由权之一。1951年7月16日，经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，首次规定在城市中一律实行户口登记。该条例第1条就指明制定户口管理暂行条例的目的是保障人民的“居住、迁徙自由”^[1]。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部宪法第90条第2款明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”1955年6月9日，政务院通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定在全国范围内建立经常的户口统计制度，指示的着重点是解决农村户口登记管理问题。在1952～1957年中国“一五”计划时期，有2000多万农民流动进入城市。^[2]

大量农民流入城市，带来了一些新问题。为减轻城市压力，政府在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次发出指示劝阻农民盲目流入城市，试图控制城市人口规模，限制农民进城。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农村人口盲目外流工作。在此基础上，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”第15条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销。”这样，限制农民进城的户籍制度开始以法规的形式确定下来。从此，进入严格户口迁移特别是严格限制农民向城市迁移时期。1963年公安部在人口统计中，把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分标准，将户口性质分为农业户口和非农业户口。

同时，为了解决优先发展重工业与落后农业的矛盾，保障工业化建设和市场稳定，自1953年我国逐步实行粮、油、棉等农产品统购统销政策。统购统销不仅以城乡分割为前提，它的实行又有效地限制了农村人口的流动和迁移，固化了城乡二元社会结构。统购统销在当时具有双重职能：一是通过工农业“剪刀差”为工业化提取积累（包括出口创汇），二是保障城镇人口的粮油供应（部分返销于缺粮地区农民）。要承担这两种职能，都必须严格控制城市人口规模，以缓解计划供应的压力。中国的户籍管理制度一开始就是与粮食等基本生活品的供应关系紧密挂钩的。

此外，国家还先后制定了一系列与户籍制度相配套的、在利益指向上向城市倾斜的成文与不成文的辅助性制度，户籍因素向社会生活的各个领域全面渗透。生活消费品和生产资料的供给，教育、就业、住房、劳保等社会福利的提供都以户口为依据。户口的登记注册功能向利益分配功能异化。二元户籍制度构筑了“农业户口”与“非农业户口”在实际利益上的不平等。由此，农民由一种职业变成了一种身份，农民与城市居民的权利在很多方面都产生了不平等，在税赋、就业、教育和社会保障等方面存在着严重的城乡差别待遇。

从1953年实行农产品统购统销，到1985年取消粮食统购，农民对工业化的贡献大约是6000亿～8000亿元。农民创造的财富就这样几十年如一日地被国家以“剪刀差”形式用以支持工业和城市。同时，国家又通过农业税收和其他税费