一 前言

就国内层面而言，立法一般是指国家有权机关依照法定的职权和程序，制定、认可、修改和废止法律规范的活动及其结果。一国的立法情况直接影响乃至决定人权在该国得到确认、尊重、保护和实现的范围和程度，因而成为该国人权状况的一个重要表征。

我国迄今尚无严格意义上的专门人权法案，尽管如此，我国存在着许多专门规定公民权利的法律和行政法规，历部宪法以及其他法律和行政法规中也含有大量与人权有关的规定。本报告所称的“人权立法”在形式意义上即指这些与人权有关的专门性的法律、法规以及宪法、法律和法规中的相关规定，在行为意义上即指这些法律、法规或相关规定的制定、修改或废除的活动。^[1]

新中国建立之初，曾以宪法和法律对公民权利加以确认和保护。改革开放以来，我国在总结经验、吸取教训的基础上，努力建设社会主义法治国家，不断加强对人权的尊重和保障。在过去的30余年里，我国与人权有关的立法工作取得了长足进步，建立了以宪法为核心、以法律和行政法规为主体的一系列保障人权的法律制度，极大地促进了中国特色社会主义法律体系的形成和人权事业的全面发展。

本报告将以1949年以来我国历部宪法、法律和行政法规为对象，以其制定、修改、废除和内容为中心，以人权为视角，以人权的充分实现为目标，以现行宪法为根据，以我国接受的国际人权义务为指南，以外国的先进经验为参照，从立法的目的、指导思想、基本原则、根据、过程和结果等方面，系统梳理新中国成立以来（特别是改革开放以来）与人权有关的立法的发展历程，总结已有的成就及其经验，分析现存的问题及其原因，探讨未来的发展趋势和完善措施，以期促进我国人权事业的不断发展和我国人权状况的持续改善。

本报告使用的宪法、法律和行政法规的文本主要取自全国人大常委会办公厅、国务院和国务院有关部委主办的门户网站。为行文方便和节约篇幅起见，在不致引起歧义的情况下，本报告将统一使用有关法律文件的简称。

二 我国人权立法的发展历程

（一）与人权有关的宪法规定的变化和发展

宪法作为国家的根本法，具有最高的法律效力，是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的根本活动准则，^[2]也是我国法律体系的核心部分。宪法关于国家的任务、原则、政策、制度、机构、职权和个人权利的规定，以及宪法的制定、修改、解释、适用、实施和监督等活动，对于人权的尊重和保障均有直接而深刻的影响。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，宣布中国人民“由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人”，规定了中华人民共和国的性质、任务、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策以及人民的权利和义务。该共同纲领尽管通过于新中国建立之前，且不是一部正式宪法，但在此后数年内实际发挥了临时宪法的作用，为当时与人权有关的立法活动（包括我国第一部正式宪法的制定）和其他相关活动提供了重要的基础和根据。

新中国建立以来，我国先后于1954年、1975年、1978年和1982年颁布了四部宪法，并曾对1978年宪法进行了两次修正，对1982年宪法进行了四次修正。其中，1954年宪法在确认国家的政治体制、经济制度、民族政策和国家机构的同时，用专章规定了公民的基本权利和义务，^[3]并明确了国务院和地方各级人民代表大会保障公民权利的职权以及人民法院和人民检察院的独立地位。^[4]该宪法在保障公民权利方面发挥了重要作用。与1954年宪法相比，1975年宪法在公民权利保障方面出现了全面倒退。尽管该宪法保留了关于公民基本权利和义务的专章规定，但该章的公民权利条款仅为3条。^[5]此外，该宪法确立了“以阶级斗争为纲”的基本路线和“无产阶级专政下继续革命”的理论，^[6]取消了1954年宪法关于国务院和地方各级人民代表大会保障公民权利的职权以及人民法院和人民检察院的独立地位的规定，而且扩大了依照法律在一定时期内剥夺政治权利的对象。^[7]1978年宪法在公民权利保障方面较1975年宪法有所进步，恢复了国务院和地方各级人民代表大会保障公民权利的职权，^[8]将公民基本权利和义务专章中的公民权利条款增至11条，^[9]但依然保