榆林市是我国重要的能源化工基地。近年来，榆林经济保持了持续快速增长。2000年，全市实现地区生产总值105.05亿元，2008年1008.26亿元，地区生产总值增长了8.6倍，增速连续六年保持全省第一。快速发展的榆林经济带动了财政收入和政府投资的不断增长。2005～2008年，榆林市财政收入、一般预算财政支出、市本级财政支出分别增长了2.3倍、1.73倍、1.23倍，年均增速分别为32.9%、57.7%、42%。这一时期，这一时期榆林市完成了一批重大投资项目，涉及农林水利、铁路、公路城市基础设施、电力、住房及其他工业。项目数量之多、规模之大，前所未有。

在榆林市政府财政支出和政府投资项目不断增加的同时，政府财政支出与投资项目管理的体制改革却相对比较滞后，管理过程中存在着种种弊端与问题，影响着政府宏观管理效果和政府投资效率。因此，对政府投资项目管理中存在的问题进行研究并提出相关对策，具有非常重要的现实意义。

一 榆林市政府投资项目现状分析

（一）榆林市政府投资项目发展现状

近年来，国家坚持扩大内需的方针，实施了积极的财政政策和西部大开发战略，随着政府投资和国债规模的急速扩张，榆林市在政府公共投资领域取得了令人瞩目的成就，特别是在改善经济运行基础和提高人民生活质量方面，政府投资项目发挥了重要的支撑和带动作用。但同时也存在着一系列亟待解决的问题。

1.政府投资保持稳定快速增长

对于榆林这个投资拉动型和政策扶持型区域来讲，政府投资项目对投资完成起到重要的支撑作用，在推动经济发展中占有重要地位。2000年以来，政府投资项目保持了稳定快速增长。特别是2006年以来，政府投资项目比较集中，对经济增长的贡献也更加明显。2007～2009年，榆林市市级政府投资项目数量分别为108个、115个、106个；2007～2009年，榆林市市级政府年度计划投资额分别为：31.41亿元、43.44亿元、57.71亿元，后两年年度计划投资额增长率分别为38.3%、32.8%（见表1）；2006～2008年，榆林市市级政府投资项目完成投资额分别为3.83亿元、6.74亿元、13.78亿元，占当年GDP的比重分别为0.77%、1.00%、1.37%，对GDP的贡献逐年增大，但相对于地方公共投资需求，政府投资额所占比重依然较小。横向比较，浙江嘉兴市2008年政府投资项目支出占GDP的1.98%。

表1 榆林市市级政府投资情况

2.政府投资项目的行业结构不断优化

榆林市政府投资项目偏重产业投资，其所占投资项目总额比重较高。但近年来随着政府投资体制改革的不断深入，榆林政府投资领域不断向公共安全和市场资源配置失灵领域集中，榆林市政府投资项目行业分布逐步优化，不断向农林、教育、城乡社区事务方面集中。2009年，政府投资项目支出所占比重比较大的依次是：社会事业（28.9%）、现代特色农业（20.2%）、交通设施（18.1%）、城市建设（14.1%）、节能减排（9.0%）、扶贫发展（7.8%）、保障性住房（0.8%）、能源化工（0.7%）和公共安全建设（0.4%）（见图1）。

图1 2009年榆林市政府计划投资项目的行业分布

图2 2009年榆林市政府投资资金来源构成

3.政府投资项目的资金来源呈现多元化趋势

财政性资金是榆林市政府投资的主要来源。从榆林市2009年年度政府投资项目资金来源项目组成来看，政府贷款资金占比最大，为37.7%，中央和陕西省政府投资比重为21.6%，市级预算比重为17.4%，县区投资比重为13.7%，自筹资金为5.9%，其他比重为3.8%（见图2）。

（二）榆林市政府投资项目管理历史演变与现状

长期以来，榆林市政府投资项目的管理实行的是“财政投资、政府管理”这种高度集中的传统建设管理模式。传统的建设管理模式是一种计划经济体制下的建设管理模式。该模式主要由基本建设计划的使用单位提出项目建议书和可行性研究报告，经政府计划部门进行审批，再由使用单位组建基建班子进行建设。在此模式下投资与建设、建设与管理混为一体，存在诸多弊端。

2004年以来，伴随我国投资体制改革的深入，榆林政府投资项目建设管理也逐步踏上了积极改革与探索之路。

2005年榆林市颁布了《榆林市人民政府贯彻落实〈陕西省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革的实施意见〉的意见》，在宏观上对榆林市政府投资项目管理改革方案的方向、目标、程序作了相应规定。为了进一步提高政府投资项目管理水平，榆