一 神木县实施全民免费医疗的背景

神木县位于榆林市北部，秦晋蒙三省（区）接壤地带，是国家级陕北能源化工基地的核心区域。全县总面积7635平方公里，是陕西省面积最大的县，共辖15镇4乡629个行政村，总人口42万。2008年，全县实现地区生产总值290亿元，财政总收入72.27亿元，其中地方财政收入17.19亿元，农民人均纯收入达6028元，城市居民人均可支配收入达16075元。县域经济综合实力位居全国第92位，西部第4位，陕西省第1位。在经济蓬勃发展的同时，神木县积极发展各项社会事业，尤其是大力发展卫生事业。进一步深化卫生体制改革，加强公共卫生体系建设，提高医疗保障水平，不断满足广大群众医疗和健康需求。全县形成了以县级医院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础的医疗卫生三级服务网络。目前，有县级综合医院11所，专科医院3所，乡镇卫生院21所，村卫生室、个体诊所401所，有卫生技术人员1636人，设置病床1600张，每千人拥有卫生技术人员3.9人，床位3.8张。形成了以公立医院为主导，民营医院为补充的医疗格局。全县的医疗市场宽松，医院形成了竞争的势头，为群众选择就医创造了一个良好的医疗环境。县域经济综合实力迅速提升，财政收入稳步增加，医疗事业迅速发展，医疗水平不断提高，医疗设施日益完善，为实施全民免费医疗提供了坚实的物质基础和有力保障。

神木县城乡合作医疗的率先实施和成功推进，为实施全民免费医疗打下了良好的群众基础。2005年在陕西省的统一安排下，神木被确定为全省第二批开展新型农村合作医疗的试点县之一，全县的合作医疗参保率由2005年的81.69%上升到2007年的92%，群众受益面从2.12%提高到3.6%，基金使用率每年均保持在95%以上，2006年起首次试行了城镇居民合作医疗。合作医疗在一定程度上缓解了看病难、看病贵的问题。但是，由于合作医疗基金筹资标准人均60元额度较小，人均报销比例只能达到40%，并规定了每户报销费用3万元封顶。城乡居民因病致贫、因病返贫的问题仍得不到有效的解决，看病难、看病贵仍然是群众反映的社会热点问题，仍有数量较大的群众生活贫困，不少群众看不起病只好硬扛着，以致酿成大病；一些群众为治病花掉了积蓄，欠下外债，生活返贫。全县绝对贫穷与绝对富裕之间的差距仍然很大，在今后很长一段时期内，这种贫富差距还会进一步拉大。新型农村合作医疗不能从根本上解决农民看病难问题，以及全县贫富差距悬殊不断扩大的现状，这也是神木县下决心实施全民免费医疗，从根本上解决困难群众看病难的客观原因。

全民免费医疗的实施建立在新型合作医疗的基础之上，借鉴合作医疗实施过程中的经验教训。经调查，享受合作医疗报销的患者，95%的人要求在住院报销的同时可享受门诊报销，对重危患者的家属调查则一致希望患者在住院治疗期间所产生的自费部分（营养药品、贵重治疗药品以及特殊检查和材料）可以适当比例得到报销。为了改善民生全面落实科学发展观，使改革开放成果真正惠及全县人民，彻底解决城乡群众看病贵的积弊难题。神木县通过长期的调研论证，借鉴合作医疗运作过程中的利弊，制定了覆盖城乡的全民免费医疗的相关制度，加强对定点医疗机构和经费的管理，坚持将免费医疗这一惠民政策长期、稳定开展下去，从而使广大患者丢掉无钱就医的包袱，摆脱因病返贫的困境，促进全县科学、和谐发展。

二 全民免费医疗具体运作模式考察

（一）前期调研论证

为了确保全民免费医疗工作顺利实施，神木县委于2008年1月成立了神木县康复工作委员会，委员会主任由县委主要领导担任，康复工作委员会主要负责全民免费医疗工作的政策制定、工作指导与协调，负责全民免费医疗基金管理使用等工作。全民免费医疗设想开始以来，县政府官员亲自下乡镇走访，走访贫困家庭和大病患者的家庭，了解他们贫困的原因和因病返贫的一些问题，听取对开展全民免费医疗的意见和建议。为将全民免费医疗工作持续健康、有序、扎实地推进，县康复委员会办公室开展了为期一年零三个月的调研论证工作。调研工作一方面进行技术评估，经费测算。主要以资金费用测算为主，调查了2005年、2006年、2007年神木全县医药费用状况和相关数据，并计算出2009年全县医药费用的大概需求。另一方面是集思广益，健全制度。调研工作者通