一 横琴岛的基本情况

横琴岛位于珠江口西侧、珠海市的南部，南北全长8.6公里，东西宽约7公里，总面积106.46平方公里，是珠海市146个海岛中最大的一个，毗邻澳门，与澳门最近处只有约200米宽。就地理位置而言，横琴岛可以说是连接澳门与内地的交汇点。

正因为优越的地理位置，早在1992年横琴就被广东省定为扩大对外开放的四个重点开发区之一。1999年澳门回归后广东省提出珠澳共同开发，2001年调整为粤澳联合开发。2004年，为适应泛珠三角区域合作发展的要求，广东省提出将横琴设为泛珠三角区域合作区^[1]。2008年横琴的基本状况为：建成了连接珠海市区的横琴大桥和连接澳门的莲花大桥；设立了属于国家一类的横琴口岸；岛内基本实现了桥通、路通、水电邮通和口岸通；居住人口约7850人，GDP约4亿元；建成区面积约5平方公里^[2]，但总体上仍然处于有待开发的状态。之所以开发缓慢，主要原因在于管辖权限、开发主体和定位都存在很多有待明确的规划和规范^[2]。2005年9月10日温家宝总理视察横琴后，指示横琴开发要“谋而后动”，横琴的开发再次重新启动。

为加快横琴开发，推进粤港澳紧密合作，支持澳门经济适度多元发展，广东省政府组织编制了《横琴总体发展规划》（简称《规划》），并于2008年12月上报国务院。2009年初，按照国务院及有关部门意见，并结合《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》，广东省再对《规划》进行了修编。2009年5月广东省政府再次将修编后的《规划》上报国家发改委。2009年6月24日，国务院常务会议原则通过《横琴总体发展规划》，明确要把横琴建设成为带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区。2009年8月14日，国务院正式批准通过《横琴总体发展规划》。至此，继上海浦东新区、天津滨海新区之后，横琴新区成为第三个由国务院批准的国家级新区，横琴新区的开发建设上升为国家战略。

二 横琴的发展规划和开发定位^[5]

2009年9月14日，珠海市政府就横琴总体发展规划举行新闻发布会，10月28日、29日，广东省和珠海市政府联同澳门、香港两个特别行政区政府，分别在澳门和香港举办了《横琴总体发展规划》说明会。综合上述发布会、说明会公布的信息，横琴未来发展的规划蓝图、定位和产业布局逐步明确地展现出来。

（一）横琴发展的定位、建设体系和重点产业

（1）《规划》提出横琴发展的三大定位为：“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区；深化改革开放和科技创新的先行区；促进珠江口西岸地区产业升级发展的新平台。《规划》计划用10～15年时间将横琴建设为^[3]：联通港澳、区域共建的“开放岛”；经济繁荣、宜居宜业的“活力岛”；知识密集、信息发达的“智能岛”；资源节约、环境友好的“生态岛”。根据横琴近期发展的产业配置，采用就业人口测算法，并充分考虑服务澳门方面的居住人口、口岸通勤人口和旅游人口的需要，至2015年，预计其人口规模为12万人，到2020年总人口增至28万人，人均GDP将达到20万元。

（2）《规划》提出横琴建设的八大体系分别为：建立多渠道、多形式的交流合作体系；建设以高端服务业为主导的现代产业体系；建设开放型的区域创新体系；构建开放通达的交通运输体系；构建高效的信息网络体系；建设优质共享的社会服务体系；建设多功能、复合型的自然生态体系；建设节能减排的循环经济体系。

（3）《规划》提出横琴重点发展的四大产业为：粤港澳地区的区域性商务服务基地；与港澳配套的国际知名旅游度假基地；珠江口西岸的区域性科教研发平台；融合港澳优势的国家级高新技术产业基地。

（二）横琴开发管理模式和政策支持

横琴开发的模式被明确为：面向世界、优先港澳、政府主导、市场运作。管理模式将建立管理委员会和开发运营公司两层机构，其中管理委员会为行政机构，负责行政管理职能。横琴新区管理委员会为广东省人民政府派出机构并由广东省人民政府委托珠海市人民政府管理，规格为副厅级^[4]。开发运营公司为投资建设管理机构，负责招商引资和投资建设等事项。

横琴开发的政策和制度创新主要包括以下几方面。

（1）将横琴纳入珠海经济特区的范围，明确珠海市为横琴开发的主体。

（2）对