一 前言

自1999年澳门特别行政区成立以来，澳门经济稳步发展，各项社会事业建设向前推进，在经贸、民生、教育等方面取得明显的进步。随着旅游博彩业的快速增长，每年吸引逾2000万来自世界各地的游客来澳，而博彩业收入爆炸式增长，世界零售、酒店品牌的落户进一步提高澳门这个商贸城市的国际知名度。2000～2008年间，澳门实际GDP年均增长率约14%，其中，2004年和2007年经济实质增长高达27.3%和25.3%。2008年，澳门人均GDP更跃升至39136美元，位居亚洲地区前列。

为加快推动经济发展和社会转型，特别行政区政府持续加大政府资源的投放力度，在营商环境建设、优化教学环境、提升医疗水平、提升澳门国际形象、专业人才培育等方面开展了多项工作，以回应社会发展的各种公共需求。近年来，澳门政府支出持续增长。表1显示，2000年，澳门政府支出为87.65亿澳门元，2004年上升为134.32亿澳门元，2008年政府支出达到285.42亿澳门元，约为2000年的3.26倍。与此同时，澳门特别行政区政府亦增聘人手应对与日俱增的公共服务需求，推动公务员占全体人口的比重持续上升。表1显示，2001年，每万人口中从事公共行政及社保事务的就业人口有371人，2003年上升为403.6人，2004～2006年稍有下降，2007年再次上升为408.8人。此外，政府相继设立妇女事务咨询委员会、法律改革咨询委员会、公共行政改革咨询委员会、社区服务咨询委员会等不同范畴的咨询组织，进一步加大政府咨询范围和力度。

表1 2000～2008年澳门政府资源投入情况

与其他地方政府一样，澳门特别行政区政府通过投入资源（政府支出和人力资源）实现其政府职能，包括促进经济增长、创造就业机会、优化教育环境、改善医疗环境、建设信息环境等一系列公共目标，过程中涉及投入-产出效率的问题。然而，公共部门产出具有多元化、无形化及异质性的特点（王肇兰、许义忠、徐伟初，2008），亦无过通过市场竞争机制改善其效率。世界银行曾警告，当今世界有效率的政府实属凤毛麟角（世界银行，1997），错位或低效投入公共资源的情况时有发生，需要及时预防和节制。因此，评价政府投放资源的效率，是一个具有现实意义的研究课题。在过去数年间，澳门特别行政区政府投入的财政资源和人力资源明显增加，其投入资源的效率是高是低，还需要进一步通过实证比较进行判断。

现存文献中存在多种多样的效率评估方法，因应不同实际需要而各有优劣。目前，较为常见的包括比率分析、多元回归计量分析、随机前沿分析、数据包络分析及平衡计分卡等。其中，数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）对生产函数形式不做任何事前假定，能处理多投入与多产出的生产关系，不受量纲影响。DEA测算决策主体（Decision Making Unit，DMU）之间的相对效率。近年来，DEA在企业、产业和宏观经济绩效评估中得到广泛的应用，并逐渐应用于公共部门绩效评估。由于公共服务或产品没有市场价格，或者说价格不能反映真实成本，衡量公共部门效率便成了一个难题。如果把公共部门看做生产公共服务或产品的决策主体，同时只考虑公共部门在既定产出下投入最小化或在既定投入下产出最大化的生产决策问题，那么，在企业效率评估中广为采用的DEA分析便可应用于公共部门（龚锋，2008a）。应用DEA的公共部门效率评估研究逐年增多。其中，Charnes等（1989）使用DEA评估中国内地28个主要城市1983年和1984年两年的宏观经济表现，以劳动人口、营运基金、投资作为投入项，以工业产值、国有企业利润及税收、零售业销售量为产出项，分析中国28个城市的DEA效率及规模报酬情况，并发现上海、鞍山、苏州、宁波、无钖及南通6个城市在1983年和1984年均具有效率。Worthington（2000）以1993年澳大利亚新南威尔斯177个地方政府为研究对象，分别采用传统回归分析及DEA来评估其成本效率；该文采用的投入项有公务员人数、财务费用及资本费用（physical expenses）。此外，Afonso和Fernandes（2006）应用DEA模型测度2001年葡萄牙地方政府的支出效率；文中以人均资本支出为单一投入变量，产出变量经众多产出以某一特定权数加总而成。王肇兰、许义忠、徐伟初（2008）以DEA方法计算21个台湾地区（县、市）政府的成本效率，产出项有各县市总人口、国中小人数、身心障碍人数、65岁以上人数、乡县道长度及未犯罪率，投入项为各县（