在澳门政治发展的历程中，“共识政治”一直以来是确保社会和谐与政治稳定的一个重要特征。所谓“共识政治”，最初由英国政治学者提出，指政党或政治利益团体在基本的政府政策路线上，并不存在重大分歧，亦无出现重大争论，由此产生政治稳定的现象。事实上，共识政治是澳门历史形成的一份宝贵社会资本和资产，也是促进过去近30年来澳门现代化和飞跃发展的催化剂，更促成了澳门回归祖国十年以来在经济发展上取得丰硕成果。然而，回归后政治地位的转变以及经济的跳跃发展，推动社会急速转型和多元化，使原来共识政治的运作模式正面临前所未有的挑战。近年社会运动的兴起，又经过两次行政长官选举和三次立法会选举的洗礼，市民的参政议政热情和公民意识与日俱增，共识政治的重构不可避免，这也成为澳门特别行政区在下一个十年落实贯彻“传承创新”施政理念的一项重要工作。本文以历史制度主义为基本视角，分析澳门共识政治的历史背景、在新形势下所面对的挑战，提出需要构建新的共识政治并勾勒其主要特征。

一 共识政治的历史背景

在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，中葡两国对澳门的定位各自有着清楚的认识。对于中国而言，中华人民共和国政府采取“充分打算、长期利用”的策略，使澳门成为冲破西方围堵对外交往的一扇窗口。对于葡萄牙而言，尽管在1974年“四二五”革命之前，长期以来对外宣称其对澳门拥有无可置疑的“主权”，但由于军事实力和天然资源的不平衡，使其在澳门落实海外属地政策时仍须不时考虑中国政府的反应。1966年“一二·三”事件发生后，葡萄牙更彻底地认知到：自身能继续得以在澳门立足，全赖中国的默许。如果希望继续维持现状，就必须与中国在澳门重大政治事务上达成默契，与华人社会在内部治理上达成共识。

在这段时期，澳门逐渐构建出一套有利于中葡共识政治形成的制度化框架：澳葡政府在其架构中设置“华人代表”，并且在人选上以中国政府认可且能代表中国政府向澳葡当局传话者为首要考虑。双重身份的“华人代表”，成为中葡两国沟通澳门事务的非正式桥梁，促成了中葡两国在澳门诸多重大事务上达成共识。随着中葡两国1979年建交，特别是1987年签署关于澳门问题的《联合声明》，澳门事务的共识则主要通过正式的外交途径形成和维持。由此可见，中葡共识的形成，一直以来是经过制度化的途径达成的，并从非正式的模式演变至正式模式，有些时候，特别是在一些双方认为比较敏感的问题上，也会双管齐下。

面对占澳门人口绝大多数的华人，澳葡政府同样亦需重视与当地社会的关系，在公共政策的推行上，争取与社会精英达成共识，以达致预期效果。制度化的法团主义体制，则是促进政府与社会达成共识的重要媒介。从澳门本身的社会条件分析，法团主义体制的建构，主要表现在华人社群的自我管理、自主发展以及社团内部推动社会发展及其与政府的交往和交涉。在此体制内，社团和政府的关系以合作为主线，通过协商途径解决分歧和纷争。由于澳葡政府的认受性出现严重缺失，因此需要通过向华人社团赋权加以弥补。权力的授受，虽然无法令政府获得认受，却使政府的管治权得到社会的基本认可。社团作为民意代表和政策执行者的双重身份，在政府与社会之间架起一座桥梁，这在相当程度上起到了利益调节器和矛盾调解器的作用，从而有利于共识政治的形成和社会稳定的保持。

澳门社会整合的进程也是以社团为基础和中心而展开的。这不但是法团主义体制在澳门产生的一个独特社会背景和现实，也意味着社会内部共识的凝聚同样是澳门共识政治的重要前提和构成主体之一。长期以来，澳门华人主要通过社团协助他们排忧解难，甚少直接面对政府，社会成员也在无形中赋权予社团调解社群内部的利益冲突，确保社会秩序。而在澳门华人社群中，劳资关系是最能导致内部产生冲突的一个环节。所幸的是，由于澳门最有影响力的商界和工会团体，同属传统爱国社团阵营，加上个人魅力型的社群领袖确有驾驭社群内部利益分配的能力，以及当时澳门劳资关系的矛盾，处于相对次要的地位，使这种关系一直处于相对和谐的局面。非正式的协调和沟通，成为化解冲突的惯用手段和潜性规则。劳资社团之间长期以来在爱国旗帜下展开的合作关系，被制