1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，此后，“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况^[1]。治理是指决策过程及其执行决策的过程，政府除了是治理的主体外，社会上的非政府组织、研究单位等也可参与到治理当中，而这些非政府组织渐渐发展成“公民社会”并参政议政、对政府的政策加以影响。因此，治理涉及多元治理主体之间的沟通和协商机制。

治理是传统治理方式的一个新发展，主要特征是权力分散，不再是政府单方面下达权威指令、制定政策和执行政策，而是一个上下“互动”的运作过程，透过理性沟通和协商，从公共利益的大前提出发，由政府和市民合作，共同解决社会上出现的各种问题。另一方面，治理也意味着社会上广泛势力的兴起。过往由政府单一方面运用最高权威维持社会秩序和满足市民需要，现在则与社会上非政府组织一同分担这个责任，共同商议公共政策，共同为市民提供公共服务。

尽管治理管治模式弥补了国家和市场调控和管理过程中的不足，但治理却存在很多局限性，包括：（1）与治理相关的制定政策过程这一复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的规范信码相脱离；（2）各方面的责任趋于模糊，易于导致逃避责任或寻找替罪羊；（3）由于对权力的依赖，以致并非原来所求、而于政府影响不良的结果这样的问题越加恶化；（4）既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任这一点便难以明确；（5）即使在政府以灵活方式控制和引导集体行为之处，治理仍然有可能失败^[2]。

因此，为解决治理的失效，“善治”概念便发展出来。善治的治理理论反映出一种美好的管理过程，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颕关系，是两者的最佳关系状态^[3]。根据联合国亚太经济及社会理事会定义：善治包含八项元素：（1）公众参与（participatory）；（2）寻求共识（consensus oriented）；（3）向社会问责（accountable）；（4）高透明度（transparent）；（5）适切响应社会诉求（responsive）；（6）高效能（effective and efficient）；（7）平等包容（equitable and inclusive）；（8）法治精神（rule of law）^[4]。本文将就以上元素，根据澳门的实际情况，探讨富有澳门特色的善治模式。

一 澳门政府的治理模式

1999年澳门回归之初，受到全球经济不景气和亚洲金融风暴的影响，经济持续低迷，加上社会治安不稳定，经济和社会发展面临着前所未有的挑战。然而，在中央政府的支持和行政长官的领导下，澳门特别行政区按照《澳门特别行政区基本法》施政，实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，本着“固本培元，稳健发展”的施政方针，社会安定繁荣，治安有了明显的改善，经济摆脱了连续四年的负增长，失业情况有所缓解，迎来了澳门经济社会高速发展的新阶段。自2002年博彩业开放以来，大型美资、港资的博彩公司纷纷进驻澳门，加上“自由行”举措的实施，CEPA在澳门的推行，加快了澳门博彩业的开放和发展。2007年访澳旅客超过2700万人次，澳门经济发展进入前所未有的历史高峰期，本地生产总值呈现高速增长，市民就业收入中位数上升，整体生活素质持续提升。

然而，与经济快速发展相伴生的一些社会矛盾也开始暴露。例如，GDP的快速增长反衬出居民收入增长的迟缓，也扩大了社会的贫富差距；楼价的飞涨造成居民整体消费能力的下滑，特别是酝酿了中产阶层的不满；政府运行透明度以及少数政府官员的贪污问题，累积了民众对特别行政区政府的不满情绪。这些都激发了澳门民众的公共参与热情，增添了澳门特别行政区政治发展的变量。近年来接二连三的市民大规模上街游行行动，以及前运输工务司司长欧文龙的“世纪贪污案”、楼价飙升问题等，更显示了特别行政区政府的管治方式亟待民主化的改善。尤其每次市民进行游行的时候，矛头都直指特别行政区政府的治理不善，高呼解决“反贪腐”、“反官商勾结”、“在职贫穷”、“最低工资”、“贫富悬殊”、“输入外劳”等问题，严重削弱了特别行政区政府的管治威信。

回归前，澳门是葡萄牙管治下的一个管治社会，实行的是总督独裁的政治制度，缺乏