一 广州市国土资源执法监察工作的基本特征

对国土资源执法工作的监察，涉及法制、经济、社会、人力资源、宣传等方方面面。加强国土资源管理，根本要靠法制，同时要运用多种调控和管理手段，依法行政，严格执法，落实科学发展观和依法治国的方略，实现和谐执法。而目前市场经济所要求的效益、效率最大化和土地、矿产审批的集权化、严格化之间的矛盾逐渐显现并日益突出。违法使用国土资源的危机潜伏，国土资源执法监察工作所面临的压力越来越大、困难越来越多。随着房地产市场持续增温，土地执法控制面临多种困境，未批先用、非法占地、低价出让国有土地、非法批地、非法转让集体土地等现象时有发生。作为广州市国土资源管理的“前沿阵地”和联系群众“窗口”的国土执法监察部门，由于受到执法手段、执法机制、执法环境等因素影响，面临违规违法用地行为屡禁不止、土地信访量较高的严峻形势和执法工作疲于上下奔走、穷于应付的土地执法监察被动局面。

近年来，广州市经过全国性的土地市场秩序治理整顿和土地执法专项行动的开展，土地违法现象虽受到较大程度的遏制，但违法用地仍然量大面广。据统计，广州市第七次卫片执法检查违法用地面积54480.8亩，立案并查处2264宗，涉案107人。第八次卫片执法检查拆除量和复耕复绿量分别是第七次卫片执法检查的18.8倍和4.8倍，但仍有214人受到党纪政纪处分和追究刑事责任，违法用地面积还高达46687亩。第九次卫片执法检查中，广州市违法用地总量比上一年度下降了82.8%，降幅在全国和广东各市中都排名第一，虽然受到国土资源部、省国土资源厅的充分肯定和表扬，但新增违法用地面积仍有7419.7亩。再后来的2009年度广州市违法用地总量下降到只有2159亩，取得了较好的效果。但2010年1～11月新增违法用地239宗、面积5496.3亩，出现了明显的反弹态势。

广州市违规违法用地主要呈现以下五个特点：一是违法用地总量虽然下降明显，但仍然面广量大。二是国家、省重点项目存在的问题比较突出。表现在违法用地量大，未批先用违法现象突出，部分项目违法用地所占比重较大。如增从公路项目、广河高速公路项目、武广铁路及广州新客站项目违法用地都在1000亩以上，九龙湖亚运场馆配套公共设施、榄核镇污水处理厂项目违法用地都超过100亩等。三是基层执法部门发现违法用地制止、查处和报告相对滞后。如日常巡查中未对国家、省重点项目违法用地情况如实上报，动态巡查发现率较低且装备跟不上发展需求。四是违法用地多为产出率低的低效用地，影响到经济社会可持续发展。违法用地多以发展经济、为老百姓谋福利为借口，但实际得益最大的往往是投资商，村民获得的收益不大。比如番禺区长腰岗森美欢乐营，占地面积1.8亩，全部属于基本农田，地上建了1幢两层、总面积约400平方米的违法建筑，非法经营，产业层次非常低，破坏生态环境严重，目前已全部被拆除。五是国土执法队伍有依法作出行政处罚权，但没有强制拆除权，违法者对执法队伍的制止、发函视之不理，继续违法建设，早已报告给属地镇（街），但镇（街）不能组织拆除，造成违法用地屡屡发生，难以制止。违法用地提前挤占了全市新增建设用地指标，客观上造成了新增建设用地规模不足的困境，直接影响对土地市场的宏观调控、重点项目的“落地”和耕地占补平衡，影响广州市经济社会的可持续发展。

二 国土资源执法监察工作面临的现状分析

（一）市区（县级市）政府监管机制有待加强

目前立法上对土地监察的法律地位及其职权界定有待进一步明晰。一是市级政府就土地管理工作仅在政策层面上支持土地执法，虽然广州市政府在2009年以一号文形式出台了《关于建立土地执法共同责任制的意见》，创新性地将市政府有关土地管理职能部门和各镇（街）纳入到土地执法管理责任范畴，同时还与各相关区政府签订了《土地管理与耕地保护责任书》，所有这些都是从“处罚”的方面要求相关区、镇（街）有所作为，但对于认真落实政策或者成效突出的区、镇（街）没有“奖励”的措施或者奖励制度还不完备。二是区（县级市）政府在土地管理工作中，尤其是对于违法用地的行为，虽然有属地管理整治的主导作用，但在组织共同责任部门尤其是协调公检法等职能部门和组织镇（街）开展整治违法