一 问题的提出

广州市委、市政府高度重视公共服务均等化工作，决定出台广州市《关于推进基本公共服务均等化的实施意见》（下称《实施意见》），把推动基本公共服务均等化作为2010年改善民生的重要抓手，力争在全省率先实现基本公共服务均等化。住房保障均等化作为《实施意见》九个专题之一，被摆上了重要的议事日程，其意义体现在：第一，住房保障均等化直接关系到公民基本权利的实现，是基本公共服务均等化的重要内容之一；第二，推进住房保障均等化，有利于增强中低收入家庭的消费信心和消费能力，增加他们其他方面的即期消费支出，调整国民经济中投资和消费的关系；第三，推进住房保障均等化，通过合理配置公共资源，逐步实现人人享有适当住房，有利于社会矛盾的有效化解，减少社会管理成本，促进居民安居乐业；第四，推进住房保障均等化，体现了我们党以人为本、执政为民的理念，体现了我国社会主义制度共同富裕的本质要求，更是“让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”这一理念的切实体现。

本文拟在基本公共服务均等化框架下，在广州市基本形成的廉租房、经济适用房、限价房和商品住房四个层次的住房保障和消费体系中，就加快廉租房建设问题进行研究，以求提出解决社会弱势群体住房公平性问题的对策建议。

由于目前广州市廉租房多建于市区，为研究的方便，文中使用的统计数据均为市区（十区）数据。

二 广州住房分配制度的沿革和廉租房的产生及建设情况

（一）广州市住房分配制度的演变

广州市城镇住房分配制度与全国各大城市一样，经历了住房实物分配（统称福利房）和住房货币分配两种形式。在住房实物分配向住房货币分配过渡中，住房分配大至经历了四个时期。

1.新中国成立至1979年：低水平的全面保障期

该时期，实行由国家统一建设、统一分配、统一管理的住房制度。碍于当时财力的限制，住房建设规模十分有限，住房供应十分紧张，保障水平十分低下，供求矛盾十分突出。

2.1980～1990年：住房实物分配向货币分配开始过渡期

进入该时期，单一的政府统建住房逐步向政府统建、单位或私人自建和房地产企业开发商品房相结合的方向发展。其间，1989年按标准价出售公有住房，职工拥有部分产权，住房开始向货币分配过渡。

3.1991～1998年：住房实物分配向货币分配全面过渡期

该时期，广州继续进行住房制度改革，1993年底，按标准价出售公有住房结束。1995年，实行按成本价出售公有住房，职工拥有全部产权。1998年，在全国大城市中率先试行住房货币分配，住房商品化发展成为主流。其后，住房的福利性以公积金的形式出现。

4.1999～2009年：住房商品化深化期

1999年，广州按成本价出售公有住房结束。同年，市政府印发了《广州市未达标房改房换购、补购、住房差额货币补贴办法》和《广州市已购公有住房上市规定》，至此，福利性住房实物分配制度结束。这一时期，住房分配货币化、住房商品化逐步深化。

（二）住房分配制度演变带来的问题

在住房实物分配向货币分配改革的过程中，也带来了房地产开发企业绝对控制商品住宅供应量、大开发企业垄断房地产市场、房价居高不下的问题。

1.房地产开发企业绝对控制商品住宅供应量

1999年住房分配制度改革后，广州市住宅供应结构也随之发生变化。原占住宅供应量四成以上的政府统建、单位自建住房逐步退出，由房地产企业开发的商品住宅比重越来越大（见图1）。

图1 1998～2009年广州市区住宅竣工数量

从图1可见：1998～2000年，政府统建、单位自建住宅竣工量大于商品住宅竣工量，并占市区年住宅竣工量五成以上；从2001年开始，随着住房制度的改革，政府统建、单位自建住宅竣工量大幅下降，商品住宅竣工量成为住宅供应的龙头；至2003年，商品住宅占市区住宅竣工量的72%，且2001～2003年，商品住宅竣工量保持增长趋势，此消彼长后市区住宅竣工量保持在1200万平方米左右；2004～2008年，政府统建、单位自建住宅竣工量更加式微，至2009年，商品住宅竣工量占市区住宅竣工量的比重高达83.6%。

2.大开发企业垄断房地产市场，房价不断上升

房价快速上涨是诸多因素共同作用的结果，既有经济快速发展、城市化进程加快、居民收入提高以及住房消费观念转变加大住宅有效需求、房地产开发成本