2009年是国务院明确“引导休闲度假”职能归属的第一年，也是国家旅游局积极行使该项职能的第一年。通过多方面的谋划和多层次的推动，理出了引导休闲发展的基本思路，初步打开了促进休闲业发展的新局面。

一 国家对休闲发展的关注

休闲是人类物质文明和精神文明发展的里程碑，是经济社会发展到一定阶段后的必然追求。我国少数人群的休闲文化与生活，自古有之，源远流长，但大众化的国民休闲则是近些年的事。这主要得益于改革开放以后经济社会的飞速发展、人民生活的日益改善、闲暇和金钱的不断增多，以及生活品位的日渐提升。

“休闲”进入国家视野始于21世纪之初。于光远、成思危等率先倡议发展休闲产业和休闲经济。2006年4月，在浙江杭州举办的“世界休闲博览会”和“世界休闲高层论坛”上，时任国务院副总理的吴仪发表了题为《积极发展休闲服务，不断提高生活质量》的主旨演讲，这是中央政府首次阐述对休闲服务和休闲业的态度。她在演讲中指出，“如何满足人们的休闲需求，发展与休闲相关的产业，不断提高生活质量，是值得我们深入思考的一个问题。无论是政府机构还是企业、民间组织、学术团体，都应积极研究使大多数人都能够享受休闲生活的具体措施，倡导积极向上、文明、健康的生活方式”，并以旅游、文化、体育三个产业为例，向海内外与会者介绍了我国休闲业的发展情况。之后不久，时任全国政协副主席张怀西在视察浙江杭州、宁波等市休闲产业发展情况后，向全国政协及国务院呈送了《关于休闲产业发展情况的视察报告》，提出引导和规范休闲业发展的若干建议，国务院领导同志批示有关部门研究。2007年3月，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中提出，“积极培育休闲消费热点”，这是休闲首次进入我国经济社会发展的工作部署中。2008年下半年，国务院办公厅印发了经国务院批准的“三定”方案，将“引导休闲度假”职能赋予国家旅游局，这是国家首次明确“休闲”管理工作的归属。2009年3月，温家宝在《政府工作报告》中再次强调，“加快发展旅游休闲消费”；12月初，在《国务院关于加快发展旅游业的意见》中，明确部署“积极发展休闲度假旅游”，“制定国民旅游休闲纲要”；在中央经济工作会议上，胡锦涛总书记强调“要适应群众生活的多样性、个性化需要，增加文化娱乐、体育健身、休闲旅游、教育培训、家政服务等消费，引导消费结构升级”；温家宝总理要求“大力发展面向民生的服务业，重点发展旅游、文化、出版、体育等产业”。

二 引导休闲发展的环境与策略

根据国务院赋予的有关职能，国家旅游局在2009年初进行了内设机构“三定”，决定由综合协调司行使“引导休闲度假”的职能，具体工作由假日处承担。履行和行使这一新的职能，既有一些有利因素，也面临不少挑战。

（一）拥有的有利因素

一是国家明确了支持休闲业的发展导向。无论是《政府工作报告》、中央经济工作会议文件，还是中央领导的讲话，都多次表明支持休闲业发展的原则态度。二是国务院明确了国家旅游局负责引导休闲发展的职能。这有利于促进和引导兼具分散化和集群式特征的休闲业态，统筹协调多个部门和行业，为休闲业健康协调发展提供基础性保障。三是一些地方探索积累了推动休闲发展的初步经验。例如，杭州市积极发展大休闲产业，近年来抓了十大特色和潜力产业，定期举办以休闲为主题的高层论坛，着力改善休闲公共设施；一些地方出台了与休闲相关的温泉、滑雪、高尔夫、乡村旅游等地方标准。四是休闲发展的基础和条件不断优化。我国人均GDP在2010年可望达到4000美元，公共假日已达115天，劳动者另有5～10天的带薪休假，随着全面小康目标的逐步实现，大众休闲消费需求日渐扩张，休闲产业发展前景无量。

（二）面对的客观困难

由于休闲自身的特征，以及缺乏必要的管理规范手段，给行使引导休闲发展职能带来一些困难。一是休闲发展实践超前于管理现实。我国大众休闲起步虽晚，但发展迅速、类型丰富、业态众多，既有传统的提笼架鸟、栽花养鱼、斗鸡遛狗、泡茶馆、搓麻将，也有后工业化时代流行的泡酒吧、上网吧、进迪厅、挑战极限、度假休闲、SPA等时尚消费，也有乡村庄园、葡萄酒庄、高尔夫球场、豪华游艇、大型游乐园等西方“舶来品”。由于休闲