一 国外休闲公共管理的手段与分析框架

市场失灵、休闲人权等因素决定了政府不能对公共休闲无动于衷，而应该通过对休闲各个领域的积极干预，提供更好的公共休闲服务。

（一）休闲公共管理的主要手段

美国休闲学者麦克林认为，“政府的游憩管理包括可进入性和设施的供应、保护、信息和领导”。^[1]乔治·托德森在研究英国的休闲供应时，实际上是把供应和管理混合在一起来论述的。他认为政府对休闲和游憩服务间接的供应中也应该包括规划和教育功能。^[2]总体来看，本文认为，公共部门休闲和游憩管理的主要手段应包括：直接或间接供应与日常管理、规划（包括战略制定）、制定政策、出台法规。

（二）国外休闲公共管理的分析框架

笔者尝试构建了分析框架，用来研究西方国家政府（广义上的政府，包括立法、行政、司法机关）对休闲和游憩的公共管理（见图1）。其中，西方国家从事休闲管理的主体权力机关主要是政府机构和议会（或国会）；休闲管理的客体（即对象）包括：休闲者、休闲服务、休闲设施、休闲吸引物、非营利性组织、私人公司等；休闲公共管理的媒介或工具主要包括供应和日常管理、规划、政策、法律，其中供应和日常管理、规划、政策、法律的作用面包括了以上休闲公共管理客体的几个方面。

图1 休闲公共管理分析框架

二 西方国家休闲公共管理的特点或经验

以下重点从供应和日常管理、规划、政策和法律四方面来论述西方国家休闲公共管理的有关特点或经验。

（一）休闲供应

1.英国地方政府在休闲和游憩领域直接供应的范围

根据乔治·托德森对英国休闲现状的研究^[3]，地方政府直接在休闲和游憩领域的供应体现在十个方面：户外运动和游憩、室内运动和游憩、非正式的游憩（主要是户外游憩）、乡村游憩、文化游憩、与游憩有关的教育、图书馆服务、旅游、保护和遗产、娱乐、饮食业和会议、住宿和社区、社交服务。十大类下面又分别有4到5个小类，总共有47个小类。每个地方政府直接供应的内容、范围又各不相同，以上所列十大类只是将它们相似的地方进行了归纳。这些直接的供应，既包括了休闲和游憩设施，又包括了休闲服务。

2.美国州政府和中央政府对休闲供应的职责

麦克林等人研究了美国休闲和游憩业的发展史，在此基础上，对地方政府（市一级）、州政府和国家在休闲与游憩服务中的责任和角色进行了深入分析。他们认为，市一级地方政府的主要职责是：^[4]公园和游憩服务；公园和游憩部门的组织；游憩的法定官方；土地、设施和资金的获得等。州一级政府的主要职责是：许可法的制定；对地方细分的各种服务，包括发放资助经费等；研究和教育；标准和规则的建立及加强；与联邦办事处的合作等。^[5]

联邦政府承担的休闲与游憩服务职责，首先是拥有和管理土地、水、野生生命；在美国50个州，近1/3的土地由联邦政府的办事机构管理。^[6]这些土地的多数部分，将近70%由边境部管理，25%被美国农业部的森林服务机构管理。此外，还有资助州和地方政府、直接运行游憩项目、研究和教育、制定规则、国际协定等职责。

（二）休闲规划

从内容来看，国外的休闲和旅游规划包括总体规划和专项规划两大类型。总体规划又分为战略规划、土地利用规划和游憩服务规划；专项规划分为商业部门和公共部门的休闲规划、运动、生理教育和游憩设施规划、乡村游憩地规划等。

（三）休闲政策

本文在检索大量各类休闲政策外文文献的基础上，初步将国外的休闲政策大致分为：户外游憩政策、运动政策、艺术和娱乐政策、旅游政策、针对特殊人群的休闲政策、休闲服务业的人力资源管理政策等几种类型。

（四）相关法律

法律也是公共部门管理休闲和游憩服务业的重要手段，有的学者在研究时认为它是政策的一个重要组成部分。英国和美国近300年来制定了大量与休闲有关的法律，走在世界前列。截至1989年，英国与休闲有关的立法有48部。美国在游憩和运动的立法方面也做了大量工作，在水体游憩、运动和生理游憩^[7]、海岸游憩^[8]、教育与游憩^[9]等方面颁布了大量法律。^[10]除此之外，和残疾人游憩服务有关的美国联邦立法有7部。从中可见，美国对残疾人休闲和游憩权利的重视。

总体而言，国外在运动、公园和游憩领域的立法实践具有几大特点：一是历史悠久；