陕北是我国著名的煤炭、石油、天然气资源富集区和能源重化工基地，目前陕北的煤炭开采量和输出量均排在全国前列。近年来伴随着煤炭资源的大规模开采，带动了陕北地区经济的快速发展，但与此同时，也产生了诸如生态环境恶化、资源无序开采、损失浪费严重和安全隐患增多等一系列经济发展过程中的“不经济”问题。这与我国现行煤炭开发利用的财税法律和政策不完善，中央与地方以及煤炭输出地与使用地之间的财政分配体制不合理，改革滞后等因素密切相关。在借鉴国外相关的经验的基础上，充分运用财政税收杠杆，从统筹资源、环境和社会经济发展的高度，制定和实施有利于陕北能源开发和利用的财税政策，对转变经济发展方式、建立起一个资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少的新型煤炭工业体系，实现陕北地区经济社会环境的可持续发展具有重要的战略意义和现实意义。

一 陕北地区煤炭资源开发状况与存在的主要问题

众所周知，在我国的能源构成中，煤炭是主体。2007年煤炭所占能源构成比重达70.4%，远远高于28.4%的世界平均水平^[1]。目前我国正处于资源密集开采和快速消耗为特征的城市化和工业化加快的进程中，预计以煤为主的能源结构在未来相当长时期内难以改变。陕西是我国的煤炭资源大省和输出大省，其中以陕北地区的储量最为丰富。陕北能源化工基地是国家批准的唯一的国家级能源重化工基地，覆盖榆林、延安两市，面积8万平方公里，蕴藏着丰富的煤炭、石油、天然气、岩盐等矿产资源，号称中国的“科威特”。区内拥有煤炭资源量2700×10⁸吨，到2010年，煤炭产量预计为1.5×10⁸吨，至2020年煤炭产量则预计达到3×10⁸吨。^[2]2007年陕西省实现原煤产量1.83亿吨，同比增长13.8%。

表1 陕西省煤炭资源状况

由表1可以看出，陕北地区的煤炭主要分布于榆林市府谷、榆阳、神木、定边、横山、靖边等县（区），总面积达2万多平方公里，仅埋藏在1000米以内浅层资源量就达到1400多亿吨。煤层总厚度为15～20米，单层厚度平均为3～6米。煤层稳，煤质优，大多为低灰、低硫、低磷和中高发热量的“环保煤”、“洁净煤”。随着陕北煤炭资源的开发，不仅带动了交通运输、电力、通信、建筑、旅游、餐饮等行业的发展，同时也为其他资源输入地提供了充足的能源保障。但是，由于陕北煤田（如侏罗纪等）埋藏浅，煤层稳定，厚度大，既适合机械化大型矿井，也适合小煤窑的开采，在开采过程中采矿人特别是小煤窑采矿人容易受短期经济利益的驱动形成不合理布局，给当地的生态环境造成严重破坏并且带来极大的资源浪费。具体表现在以下几方面：

首先，煤炭资源的掠夺式开发对生态环境造成的负外部效应非常大。长期以来我国受计划经济时期“资源低价、环境无价”等观念的影响，许多自然资源的价格严重扭曲。资源产品的定价主要包括开采企业的内部成本，没有将资源开发的社会成本和可持续发展成本考虑在内，给经济社会发展带来诸多不利影响。表现在：①采空区塌陷问题令人担忧。如神东公司的大柳塔、活鸡兔、榆家梁三个煤矿的塌陷面积为40.9平方公里，大柳塔地区开采后出现的塌陷坑最大深度达6.49米。附近房屋损坏、道路变形、岩层错落日益严重。②地下水位下降，地表水系枯竭，水污染问题严重。伴随着煤炭的大量开采，地表水、地下水大面积渗漏，导致不少泉域地下水位因为地面的塌陷和沉降而下降，地表植被退化，当地居民的生活质量下降。煤矿排放的废水、污水对水体造成污染，使得陕北地区原本就非常缺水的问题更为严重。③回采率低、资源浪费严重^[3]。煤炭开采过程中挑肥弃瘦，“吃菜心”式的粗放开采经营和低效利用，虽然使陕北经济得到了快速发展，但煤炭资源浪费严重。2007年底，陕西省煤炭工业局组织省煤炭地质测量技术中心，对省内4个具有代表性煤矿的储量损失和回采率情况进行了调研。调研显示，采煤工作面回采率：乡镇煤矿47.4%，股份制煤矿65.7%，地方国有煤矿63.9%，国有重点煤矿92.2%，分别比国家规定低45.6、27.3、29.1、2.8个百分点；采区回采率：乡镇煤矿32%，股份制煤矿40.7%，地方国有煤矿48.7%，分别比国家规定低43、34.3、26.3个百分点；国有重点煤矿81.7%，达到国家规定的不低于80%的标准。④安全生产隐患多。采煤是高危行业，由于安