在社会以及信访秩序总体好转的形势下，群众信访活动出现了一些不容忽视的新情况、新问题。特别是近几年凸显的赴京非正常上访增多现象，已成为影响社会和谐稳定的重要问题。因此，站在全局和战略的高度，正确分析近年来河南省赴京非正常上访的形成原因，尽快建立处置赴京非正常上访的长效工作机制，认真解决和妥善处理赴京非正常上访增多问题，对于构建和谐社会、实现科学发展具有重要现实意义。

一 基本现状

赴京非正常上访行为是指信访人不按照《信访条例》的规定，到天安门地区、中南海周边、领导人驻地、外国驻华使领馆区域等北京的重点地区、敏感地区上访的活动。2005年以来，河南省群众赴京非正常上访呈逐年增多趋势，每年的增幅比例在10.0%左右，特别是2008年2月份中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议制定下发《关于印发〈中央联席会议关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见（试行）〉的通知》（中信联发〔2008〕5号），改变了赴京非正常上访的处置工作模式和统计办法以来，信访人择机、择时往返北京非正常上访陡然增多，借机施压倾向明显。如在2008年3月1～18日全国“两会”期间，河南省共发生群众赴京非正常上访435人次，仅次于河北省、辽宁省，跃居全国第三位。当前的赴京非正常上访主要呈现以下几个特点。

（一）时间持久化

上访时间长、次数多、流动频繁是非正常上访老户最突出、最典型的表现。这些人“访龄”一般都比较长，有的上访达几年、十几年甚至几十年。个别非正常上访人员上访已成习性，年年跑、月月跑，每年都要进京上访几次，不然就感觉生活缺少动力、精神没有寄托；个别非正常上访老户抛家舍业，以“生命不息，上访不止”的劲头不达目的誓不罢休。有的非正常上访老户以打工、乞讨或捡破烂为生，在北京“上访村”安营扎寨或者露宿街头；还有个别非正常上访老户专门串联他人上访并向他们传授上访“经验”，靠给新来上访户引路、写信访材料收费等维持生计，实际上已经成为职业上访者和上访“掮客”。如信阳市的王淮反映其父亲为老红军的问题，河南省、信阳市组织部门已多次调查，无法证实其父亲为红军身份，并出具有书面意见，但其长期离开户籍所在地，在京上访不断，且鼓动、煽动他人多次到中央领导住地大吵大闹，制造影响。

（二）上访择机化

每逢全国“两会”、党代会等党和国家重大政治活动和国庆、元旦、春节等重要节日期间，均是非正常上访人员择机上访的集中阶段。从2007年党的“十七大”和2008年全国“两会”期间河南省群众赴京非正常上访情况看，有50.0%左右的信访事项是处理到位的，但信访人不同意处理意见，有20.0%属于信访人坚持过高要求，坚持借机施压，有的属于被依法处理后仍坚持非正常上访的。信访群众择机赴京非正常上访防不胜防，虽然各级各部门都十分重视，但每年都有一些意外事件发生。

（三）行为异常化

多数赴京非正常上访人员情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为时有发生。他们中的一些人为达到个人目的，以各种手段制造影响，有的串联、聚集，有的下跪、哭诉，有的静坐、示威，有的拉横幅、穿状衣，有的拦截领导车辆、围攻工作人员，严重干扰正常的工作秩序。还有一些非正常上访老户在上访过程中谩骂、攻击、伤害接访人员，甚至以自杀、自焚、爆炸、跳河（天安门前金水河）等相威胁，执意不肯离京，坚持在北京解决问题，还有的则提出坐卧铺乘飞机、报销食宿路费及安排旅游等不切实际的要求，给劝返工作带来很大难度。还有一些赴京上访人员在别有用心的人的煽动、怂恿、指引下，到外国驻华使领馆“告洋状”，侮辱国格，损害国家形象，直接破坏社会稳定大局。

（四）内容复杂化

从2007年以来河南省驻京信访工作组初步接谈的赴京非正常上访案件看，赴京非正常上访人员反映的问题多为一些历史疑难问题，并多次到过各级信访部门反映，不少已经过信访程序三级终结或听证会认定；有的是积压多年的老问题，有特定的历史背景，化解难度很大；还有一些非正常上访人员在旧的问题解决后又提出新的诉求，“案结访未了、事了人不息”。在赴京非正常上访反映的问题中，涉法涉诉类案件占60.0%以上，位居第一位。不少涉法涉诉案件