一 广东地方公益政策法律的改革进程

在广东，社会建设的大背景为地方公益政策环境变化提供了重要的前提。公益政策是执政党根据社会发展需要而制定的指导、推动、调节、管理公益事业发展的方针、原则和办法。它是由执政党确立、依赖国家的各级行政机构来对公益行为进行强制控制和宏观管理的一种手段。2004年中国共产党十六届四中全会报告《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次使用“社会建设”一词。2005年胡锦涛在中央党校的讲话中强调了社会建设的重要性，将社会建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设同样重要的地位。2007年中国共产党的十七大报告中，也对中国的社会建设事业提出了具体的目标和要求。这些政策相互之间存在紧密的关联，先期出台的政策往往成为后期出台政策的依据；中央政策往往与地方政策一脉相承，体现出政策变化的相关性特点。这些中央政策性文件的陆续颁布，相关政府文件、批示、领导讲话为地方公益政策的具体形成奠定了基础。

社会建设的大背景为地方政府在公益政策方面的创新提供了重要的前提。2011年广东开始密集出台公益方面的政策，为公益政策的地方化、可执行化提出了自己的思路，使之前的国家大政方针转化为具体的、可执行的地方公益政策。2011年7月12日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在广东省委十届九次全会上作了《加强社会建设、创新社会管理、为建设幸福广东作出新贡献》的报告。2011年7月14日，广东省委省政府下发文件《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》。决定顺应了广东省经济社会转型的要求，并为加强社会建设提出了一系列社会组织发展的目标。例如，决定指出：广东在今后加强社会建设的工作中，强化社会组织的主体地位。力争到“十二五”末，每1万人中有5个以上社会组织，社会工作者达到常住人口的10%，即约1000万人^[1]。《加强社会建设、创新社会管理、为建设幸福广东作出新贡献》明确指出：“与经济建设相比，我省社会建设是滞后的，经济建设和社会建设‘一条腿长，一条腿短’的问题日益突出，社会建设存在着许多亟待破解的难题。在加快转型升级、建设幸福广东的发展新阶段，全面加强社会建设，创新社会管理，已经成为时代的要求，成为全省人民最广泛、最普遍的共识。”^[2]同时，广东省还在各级政府部门中专门设置了“社会工作委员会”或者社会建设办公室，协调本地的社会建设工作。

在政策环境有利的情况下，广东在地方公益法律体系方面的变化引人注目。公益法律法规对公益领域具有强大的约束力，它是由国家制定或认可并依靠国家强制力推行的行为规范体系，是调节国家与公益组织之间、公益组织与其他组织之间以及公益组织与公益人士在公益活动中所产生的各种关系的法律规范。目前，中国公益法律体系的架构尚未完成。国家在公益慈善领域的专门法律法规包括《红十字会法》、《公益事业捐赠法》等，地方公益法规像《广东扶贫济困日活动捐赠管理暂行办法》、《广州市募捐条例》等既有法律，在其他法律法规中涉及公益的包括：各种税收法律法规中关于慈善捐赠减免税费的条款，以及对公益慈善组织的登记注册作出规范的《社会组织管理条例》等。但由于缺乏对公益事业进行总体设计的专门的慈善法，相关法律体系并不完整。

随着中央政府社会建设思路的推广，近年来地方政府开始在公益领域主动寻求变革，并为此尝试破除一系列原有的法律障碍。在广东，诸多按照原有法律在国家层面难以注册的公益慈善组织，纷纷在地方层面注册成功。例如，2010年深圳凭借公民社会的推动，在公益法律体系变革方面进行了实践，先后帮助壹基金、恩派（NPI）等著名公益慈善组织在本地注册成功。在此过程中，民政部与深圳市政府、广东省政府分别签订了部市和部省合作协议，允许深圳、广东等进行社会管理和社会建设层面的探索。相关法律体系的完整性大大提高，并成为这些公益慈善组织合法注册、谋求进一步发展的重要背景。也是由于这些法律法规之间的相关性，一个法律法规的出台会引发关联性的变化。例如，《广东扶贫济困日活动捐赠管理暂行办法》、《广州市募捐条例》的出台就引发了相关募捐规则的调整；而广东放开公益组织注册所引发的大规模注册前景