人口管理作为一项最基本的社会管理制度，是其他和人们日常生活有关的社会制度的基石和依据。长期以来，我国执行了一套以户籍登记为基础的、城乡分离的二元式人口管理制度。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》^[1]的颁布实施标志着新中国户籍管理制度的正式确立和管理法制化的开始，进而为二元化的社会管理体制的建立奠定了基础。迄今为止，该项条例仍然是新中国户籍管理中最重要的法规。

一 对我国户籍管理制度的评价及改革趋势的基本判断

（一）户籍管理制度是我国人口管理模式的基本形式，是在特定历史条件下发展的产物

我国的户籍制度以治民和社会成员的身份化、等级化为基本特征，是特定历史条件下的产物，这一制度的有效实施，对巩固新生政权、稳定社会秩序、控制人口盲目流动、促进城乡人口和劳动力合理分布曾经发挥了重要作用。它使国家的力量渗透到社会的各个角落，最终实现了政府对秩序的重建和对社会的控制。

户籍制度本身应当主要作为人口登记管理的工具，但是我国的户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，而这些功能又在发展过程中不断地被强化和放大，使得以人口管理制度形式存在的户籍制度发展成为我国公共福利体制的载体性制度，户籍制度上过多的利益附加已远远超过了户籍制度本身。在国家有限财力下仅向城市居民提供的就业安置和住房、医疗、粮食、教育等福利补贴制度，均在相当程度上强化了城乡边界，体现了户籍管理集政治、经济、社会等管理职能于一体的特征。

同时从某种意义上讲，以户籍制度作为主要载体的二元体制以及由此所产生的大量农民工和非正规就业等现象却又是中国得以成为世界工厂的重要的制度安排，对我国社会经济改革的顺利开展也发挥了积极的作用。我国改革开放20多年以来的高速经济增长在很大程度上也得益于由于户籍分割而形成的大量廉价劳动力的存在。

（二）户籍制度改革为大势所趋，改革的难点是附加利益的剥离以及相关社会政策综合配套改革的推动、实施

伴随着城市化的快速推进以及流动人口管理、“人户分离”等各种问题的凸显，自20世纪80年代中期开始，我国的户籍制度改革逐步成为普遍关注的热点问题之一。学术界基于不同视角对二元户籍制度存在的弊端、存废取向、改革路径等一系列问题进行了系统研究。尽管在许多方面尚存在分歧，但对于户籍改革复杂性的认识却高度统一。实际上，户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。户籍制度改革正在成为深化社会体制改革中一个绕不过去的问题，不实行配套的改革将直接影响经济的可持续发展和社会的稳定。同时，不研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革也将难以稳步推进。本报告以全国户籍制度改革面临的共同问题为背景，借鉴各地有关经验，着重思考上海在深化社会体制改革和社会管理制度建设方面所能率先全国先行先试的相关问题。

1.中央政府在户籍改革方面的政策推动

从户籍制度沿革看，户籍管理的稍许松动始于“农转非”政策的实施，尽管实行的是配额制，即，农转非指标控制在非农业人口的1.5%以内，但政策上的微调却标志着中国的户籍管理由严格限制开始出现松动。20世纪80年代初，国家调整了“农转非”控制指标的改革措施，规定凡是满足条件的专业技术干部，其配偶由农村迁往城市时，不占公安部正常审批的控制比例。自20世纪80年代中期开始，为适应改革开放后城乡劳动力合理流动的需要，我国的一些城镇对户籍政策进行了进一步的调整和改革尝试。其中，一些改革举措在全国范围内颇具影响力。许多人认为，1984年颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》^[2]在户籍改革进程中是一项具有里程碑意义的决定，它开启了户籍制度改革的先声。尽管该通知附带有“自理口粮”等条件，但却使农民合法进入城市打工和经商成为可能；1992年底，国务院宣布自1993年1月1日起在全国放开粮油市场价格，户口与粮油挂钩的历史到此终结，使公民的户籍差异性待遇出现变化。

1992年，由国务院办公厅牵头、公安部等部门参加，成立了国务院户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出