20世纪80年代末以来，上海在连续十几年GDP以两位数高速增长的同时，自觉和及时地注意了社会公平以及相应的社会政策的配合，在社会保障制度改革方面积累了诸多成功经验，取得了巨大成绩。城镇基本养老保险的“统账”探索、城市“低保”制度的完善、企业年金制度的推进、住房公积金制度的建立、失地农民社会保障制度的建立、小城镇社会保险制度的实行、外来务工人员的综合保险和家政保险、慈善事业的快速发展等等，不仅促进了上海社会保障的深入发展，也为全国其他地区作出了表率。

然而，随着经济体制转轨和社会结构的进一步变迁，上海社会阶层发生了巨大的分化。一部分人由于文化程度低、劳动技能差、社会资源短缺，以及其他生理性因素等原因，导致经济贫困、生活困难、社会地位低下，即成为弱势群体。上海现有全家下岗失业无业家庭5万多户，“老养残”家庭7000多户，“祖养孙”家庭1万多户，支内支边退休返沪老人11万余人，残疾人94万人，失地农民100多万人，外来民工近500万人。弱势群体既是一个经济问题，更是一个严重的政治问题。如果我们不能在发展经济和消除社会绝对贫困的同时，逐步缩小贫富差距，那么，弱势群体边缘化和贫困化的生存状态，容易使他们产生相对被剥夺感和对抗情绪，从而使得这一群体中蕴藏着巨大的社会安全风险隐患。

党的“十六大”和“十七大”提出的“以人为本”、五个统筹的“科学发展观”和建设“社会主义和谐社会”理论，从体制机制上为扶持弱势群体，逐步解决社会不公和社会不稳定问题提供了坚实的基础和保证。解决弱势群体和社会差距的问题，首先仍然是要努力建立健全已有的社会保障体系。

一 上海社会保障体系现状及其面临的挑战

社会保障制度是社会“安全网”，事关社会稳定与经济社会协调健康发展的全局。上海从20世纪80年代开始进行社会保障制度的改革，其目标是使以公有制经济单位为实施单位和国家财政兜底为特色的“单位”保障，逐步过渡到社会化的社会保障制度，即建立一个独立于“单位”之外、资金来源多元化、保障制度规范化和管理服务社会化的社会保障体系。至今，一个包括社会保险、就业保障、政府救助、社会帮困四个体系和涵盖社会绝大多数成员的新型社会保障制度已初步形成。

尤其是2006年以来，上海市政府推出了一系列针对困难群体的社会保障政策，主要政策目标是调节收入分配，让广大民众共享经济发展的成果。按时间顺序，这些政策主要有：（1）提高残疾军人伤残抚恤金标准，提高烈属定期抚恤金，提高在乡老复员军人、带病回乡退伍军人定期定量补助标准；（2）调整农村居民最低生活保障标准；（3）调整城镇居民最低生活保障标准；（4）调整职工最低工资标准；（5）提高“协保人员”公益性岗位劳动报酬和就业补贴；（6）实施职工遗属生活补助纳入养老保险统筹基金支付的政策；（7）本市城镇高龄无保障老人纳入基本社会保障；（8）提高企业退休人员的基本养老金；（9）解决中小学生和婴幼儿医疗保障问题；（10）对本市支援外地建设退休回沪定居人员，建立专项帮困机制；（11）城镇重残人员医疗保障政策；（12）普通高校学生医疗保障政策；（13）扩大廉租住房制度受益面政策等。

以上林林总总出台的社会保障方面的政策共有13项，受惠人数超过700万。可以说，2006年、2007年是上海社会保障政策出台的“大年”。这些新政策有相当部分都是解决历史遗留的老问题，当然也有新形势下出现的新问题（比如中小学生和婴幼儿医疗保险的问题）。据上海市劳动和社会保障局的统计资料，至2007年末，全市共有793.82万人（包括离退休人员）参加城镇基本养老保险；有491.54万人参加失业保险，全年领取失业保险金的人数27.45万人；小城镇社会保险参保人数达到138.61万人，其中，被征用土地农民参保人数92.72万人；外来从业人员综合保险参保人数达333.6万人；有6.13万人纳入城镇高龄无保障老人基本社会保障制度；享受城镇最低生活保障人数33.94万人，城镇低保标准从350元/月提高到400元/月；享受农村最低生活保障人数11.8万人，农村低保标准从2800元/年提高到3120元/年。

医保覆盖面继续扩大，全市共有21.6万家城镇企业、机关事业单位，共749.75万人（包括离退休人员）参加城镇职工基本医疗保险；有16.38万个体工商户、自