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王伟光
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李 扬
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  男,山东济南人。博士,研究员,中国社会科学院副院长,中国社会学会副会长,中国社会科学院社会学研究所副所长。《社会... 详情>>

    上海小城镇保险制度评析

    作者:胡苏云 杨昕 出版时间:2009年04月
    摘要:上海小城镇社会保险(简称“镇保”)在一定程度上扩大了社会保障的范围,促进了就业,改善了区域投资环境,特别是解决了被征地农民的社会保障问题。但镇保“五险合一”的制度存在一定弊端,对失地农民根据征地筹资和15年一次缴费的安排给远郊区镇造成了财政压力,待遇发放及其增长机制值得改进,镇保制度与城保没有衔接接口,影响到制度实际效果,同时农村参保人流向镇保无形中冲击着农保的可持续性。解决了基本保障的镇保人群还面临就业压力,需要有更好的制度性安排。镇保应该回归到对失地农民保障制度的本质,建立与土地收益挂钩的机制,在今后制度改造中要分人群对待、分项目处理,养老逐步融入城保,医疗接入居保,使上海的社会保障制度总体定位于与全国制度衔接的可持续性制度,失地农民的保障要有土地与保障相联系的合理机制。
    Abstract:

    “Township Social Insurance Scheme” has extended that cover of social security net,promoting more employment and improving the regional investment infrastructure. Particularly it has targeted those peasants who have lost their land in the urbanization process. The 5-in-1 system420407 design of Township Social Insurance Scheme suffers from some deficiency. For instance,by setting the premium-paid base according to land value and extending the payment to 15 years,it places some fiscal burden on those poorer and remote townships. The payment base and growth criteria still require some improvement. Lack of connection between Township Social Insurance Scheme and Urban Social Insurance Scheme has caused inconvenience and been detrimental to the implementation effect. Furthermore,rural population continuously flows to Township Social Insurance Scheme,which shakes the sustainability of Rural Social Insurance Scheme. Those peasants,who have lost their land,though covered by the basic social security,still face pressure from getting a non-farming job,which requires better institutional arrangements.

    Township Social Insurance Scheme shall get back to a more substantial safety net for land-lost peasants by setting up mechanism,which connects the payment with land revenue. In the future reform,the policies shall differentiate among various groups and programs. Pension system shall gradually be integrated into Urban Social Insurance Scheme,while the medical services shall be provided on a neighborhood basis,bridging the Shanghai system with the national system and enforcing its sustainability. Land-lost peasants’ shall enjoy the social security through a reasonable mechanism which reflects land value in the payment.

    一 镇保产生背景、制度概况

    1.镇保产生背景

    上海市政府根据“十六大”报告中提出再分配注重公平要求把“低平台、有弹性、广覆盖”的镇保作为上海市进一步完善社会保障体系的基本方向,在适当的时候,让缴费水平过高的城保能接入镇保这个平台,以体现社会保障水平与经济发展水平相适应,使社会保障制度可持续、多层次。

    当时上海正处于新发展阶段,需要处理好中心城区600平方公里和郊区6000平方公里之间的关系,郊区成为上海拓展发展空间的重要支撑点和新一轮发展的增长极,加快郊区发展的核心是推进“三个集中”,而其中的关键就是解决离土农民的保障问题,镇保的推行有利于促进郊区人口向城镇集中、土地向规模经营集中。而且上海在过去十几年发展过程中由于征地、用地已经产生100多万离土农民,以往征地劳动力是一次性给货币补偿,没有考虑保障问题,留下了不稳定的隐患。镇保纳入征地人员,可以从长远解决离土农民基本保障,维护郊区社会稳定。

    郊区发展需要工业向产业园区集中,而镇保具有弹性的社会保障成本能增强投资吸引力,使企业具备了调节人力资源配置的新杠杆,适应郊区不同企业、不同人群的发展需求,有利于郊区吸引人才、吸引资金,从而推动郊区产业集聚。

    在以上背景下,上海于2003年10月正式实施了《上海市小城镇社会保险暂行办法》(沪府发65号文)和《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》(沪府发66号文),简称“镇保”。

    2.镇保制度概况

    作为小城镇综合保险的“镇保”(65号文规定)的总体框架可以简单概括为“25%+X”,其基本特点是“低平台、有弹性、广覆盖”。

    “25%”,即“镇保”的基本保险部分,全部由用人单位缴费,包括17%的养老保险、5%医疗保险、2%的失业保险、0.5%的生育保险和0.5%工伤保险等5种基本的社会保险,后三者俗称“小三金”,在郊区企业,因为镇保已经一次性缴纳了涵盖基本养老和医疗资金,企业一般只为那些被征地参加镇保后来工作的员工支付这部分“小三金”。

    “X”,是“镇保”的个人账户部分,由单位和个人选择参加,包括X1补充养老、X2补充医疗、X3生活补贴等。

    作为被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法的“镇保”(66号文)对参保缴费作了特别规定,即由征用地单位或区县政府负责为被征用地农民,一次性缴纳不低于15年的镇保基本养老、医疗保险费和3%补充医疗保险费,以及不低于24个月的生活补贴费。对郊区历年遗留问题人员镇保资金中,除了市级水利工程、市级水源涵养林工程、淀山湖综合整治等公共利益而产生的约4.3万名失地农民和失水渔民,通过市、区两级财政分担落实参保资金,市政府将2004年财政结余的15.3亿元全部用于解决这部分人员的保障问题,其余的镇保资金基本还是来源于村镇政府财政。对原征地养老人员,根据近年来他们生活费、医疗待遇标准方面与“镇保”人员的差距开始显现,他们中绝大多数人迫切希望参加“镇保”的情况,2007年按照“尊重个人意愿、逐步纳入‘镇保’”的原则,开通了他们的参保渠道。在全市征地养老人员中,有10.8万人已经纳入了“镇保”。

    二 镇保运行效果基本评价

    镇保实际上涵盖了两个不同的目标人群,即“65号文”设定的小城镇综合保险人群,和66号文对应的郊区被征用农民集体所有土地农业人员的社会保障,虽然这两个人群有部分交叉,如被征地农民中一次性缴纳镇保金后又在郊区企业工作、属于小城镇保险参保对象的人群,但基本可以认为这是两个不同的模块,只不过最后筹集到的资金统一到市级层面一起管理,从而构成了一个新的制度模式。

    镇保在一定程度上扩大了社会保障的范围,促进了就业,改善了区域投资环境,特别是解决了被征地农民的社会保障问题。镇保的出现是现行城保和农保制度难以应对客观形势发展的产物,是上海劳动保障部门对现行社保的部分理念和机制进行改革探索的实践。这一探索有其必然性和一定积极意义、创新价值,也还存在筹资难、保发放难、基金平衡难、可持续发展难等问题。

    1.镇保使农民受益,远郊农民普遍满意,近郊农民尚有不满

    “镇保”的推出有效地解决了失地农民和郊区各种历年遗留问题人员的社会保障问题,增强了被征地农民市场化就业能力,适应了郊区社会经济发展,得到了