大量外来劳动力长期在城市工作和生活，他们的社会保障问题越来越受到社会的关注，我国各地在实践中探索了多种不同的外来劳动力社会保障模式，归纳起来，大概可分为四种：一是将外来劳动力直接纳入城镇职工社会保险体系的“城保模式”；二是结合外来劳动力的特点，在对城镇职工社会保险制度微调的基础上形成的“双低模式”；三是专门为外来劳动力设计的“综合保险模式”；四是将乡镇企业的外来劳动力纳入农村社会保障体系的“农保模式”（吕学静等，2008）。其中，综合保险制度是上海市在全国首创，并不断完善的外来劳动力社会保障模式。上海市综合保险制度实施以来，取得了比较好的效果，但也存在一定的问题。本文在对上海市综合保险制度的发展过程回顾和分析的基础上，从价值理念、运行效果、适应性、可持续性这四个方面对其进行了综合评估，并针对存在的问题，提出了进一步完善的一些对策建议。

一 上海市综合保险制度的创建与完善

上海市作为我国经济非常发达的国际大都市，一直是我国流动人口的主要集聚地之一。特别是21世纪以来，上海市外来人口增长尤其迅猛，每年以30万～50万人的规模增加。据统计，2007年末上海市外来人口总量已经达到660万人，其中绝大多数为外来从业人员，他们已成为上海市劳动力资源的重要组成部分，为上海经济社会的快速发展作出了很大贡献。为保障规模日益庞大的外来从业人员的合法权益，上海市从2002年9月1日开始实施《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，暂行办法对参保对象、缴费标准及缴费方式、享有的待遇项目及待遇标准都作了详细的规定。

2004年8月，上海市对《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》的相关内容进行了修改和完善：①扩大了参保单位的范围，由批准使用外来从业人员的用人单位改为所有使用外来从业人员的用人单位；②缩短了缴费周期，由2002年的3个月缩短为1个月；③提高了老年补贴的比例，由2002年的5%提高到7%；④降低了外来施工企业的费率，由2002年的7.5%降到5.5%。

2005年4月，上海市又实行了新的《外来从业人员综合保险暂行办法实施细则》，进一步完善了对外来从业人员在医疗保险、老年补贴以及工伤待遇等方面的保障。外来从业人员发生工伤时享受的待遇有较大幅度的上调，已与上海市居民工伤保险待遇标准逐步并轨统一，最高一级待遇标准从原来的44.6万元调整到78.9万元。老年补贴待遇享受条件也有一定放宽，用人单位只要在3年内累计缴费满12个月的，外来从业人员就可以获得一份老年补贴凭证。此外，在不增加缴费成本的前提下，又在医疗保险项目中增加一项每人每月20元的日常医药费补贴待遇。参保者可以持“上海外来从业人员综合保险卡”到全市使用银联卡POS机的药房购买药品，还可以到上海建工医院、上海长宁区中心医院选择适合自己的体检项目进行体检，并使用综合保险卡支付体检费用。

2008年上海市又降低了外来从业人员的住院医疗保险起付标准，规定从2008年起，起付标准由2006年的2682元调整为1500元，在急诊观察室留院观察也可享受综合保险住院医疗待遇。

目前实行的上海市外来从业人员综合保险的主要内容如下。（如表1）

表1 上海市综合保险的主要内容

二 上海市综合保险制度的评估

对于社会保障制度的评估，通常可以从制度的建制理念与价值取向、制度同时代和国情的适应性、制度的有效性和发展的可持续性等四方面指标进行评估。^[1]下面主要通过价值理念、运行效果、适应性、可持续性这四个方面对上海市综合保险制度进行评估。

（一）价值理念

上海市外来从业人员的规模大，在现有经济、社会条件下，还不可能享有比较全面的社会保障，只能优先考虑外来从业人员最需要的社会保障。目前上海市外来从业人员主要从事“脏、重、累、险”等职业，如第一线生产制造工人、搬运工、建筑工等，面临的最大风险是工伤和大病医疗风险，同时，每个外来从业人员也面临未来养老的风险，而对失业保险、生育保险的需求相对来说并不是那么迫切。所以综合保险保障重点体现在工伤和医疗两个方面，同时也适当兼顾了外来从业人员未来的养老需求。

（二）运行效果

随着内容的不断完善，上海市综合保险制度建设取得了较好的成效，在一定程度上保障了外来从业人员的合法权益。

1.参