前言

本文研究的是贵州城镇化政策法律问题，也就是城镇化的制度建设问题，但是，我们认为：与贵州省及我国的其他社会问题一样，“制度建设”本身不是一个解决问题的难点之一，就目前而言，我国社会的各个领域之间并不缺乏政策法律制度方面的规定及调整，甚至说我们许多方面的政策法律制度数不胜数、洋洋大观，但是，总体上存在多而不全的问题。因此，我们在各个领域的管理监督上常常陷入这样的困境：无法可依，有法不依，执法不严，违法不究。以城镇化方面的法律政策为例：有法不能依——《土地管理法》规定的土地产值估价，显失公平；无法可依——辗转各地打工的农民工在城市的社会保障问题，一直悬而未决；执法不严——对农民工子女的义务教育法律问题，尽管贵州省有关部门出台了与城市学生上学“一视同仁”的规定，但事实上仍然存在农民工子女上学难、受不平等对待的情况；违法不究——尽管2001年就出台了《贵阳市房屋拆迁管理办法》，但是至今贵阳市的违法拆迁并未杜绝（本课题组在调查贵阳市城镇化进程的过程中发现，贵阳市部分城郊村镇的城市化拆迁和改造工作存在严重的违法现象）。因此，我们认为：制度建设本身不是难题，难题是制度实施后的执行与监督。然而如何确保“上令下达”、“朝令夕不改”、“执法必严”、“违法必究”，不仅仅是一个单纯的法律问题，它更涉及行政管理、政策体制、意识形态等方方面面的问题，这是我们这个研究报告解决不了的。我们所能做到的是提出目前贵州省在城镇化过程中正在或将要遇到的政策法律方面的问题，以期为政府有关部门及领导提供一个参考。

总之，我们认为：贵州省城镇化政策法律保障的实质，是要建立健全这样一个政策法律机制：解决和确保贵州省农村劳动力如何进入城镇，实现身份的转变，融入城市；解决和保障城郊失地农民和进城农民工就业及其患病或年老后的社会保障；解决和保障对城市未来发展有深远影响的农民工子女教育等问题。简而言之，城镇化法律保障的最终意义，就是实现“以人为本”、“以民为本”的目的。

一 贵州省城镇化发展概况及现状

（一）城镇化的概念、实质和决定因素

1.城镇化的概念

城镇化是指一个国家或地区随着社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇第二、三产业的转移，即农村人口转化为城镇人口的过程，城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前，世界城镇化水平已超过50%，有一半以上的人口居住在城市。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。

2.城镇化的实质

城镇化实质上指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。在这个过程中：首先是大多数农民不断地从土地上脱离出来，使得大多数农民的物质生活和精神生活得到逐步提高；其次是进一步实现城市和农村之间各方面的协调发展；最后，城镇化的实质是消除城乡差别和工农差别。这个过程从更严格的意义上来讲，是从传统社会向现代文明社会全面转型和变迁的过程。

3.影响城镇化进程的决定因素《农村城镇化与城市化概念的区别及意义》，都市世界论坛网，2011年5月11日。

（1）农业发展的规模和速度。特别是农业现代化的程度，对城市化的进程起着很重要的作用。没有丰富的农副产品作基础，要实现农村人口城市化是很难的。

（2）工业的高速度增长。工业化的实现过程，必然使大批的农业劳动力进入工厂，变为工业劳动力，农村人口向城市迁徙，变为城市人口，推动城市化的进程。

（3）商品生产和商品交换越发达，城市化进程越迅速。

（二）贵州省城镇化发展的现状

1.贵州省城镇化发展状况

（1）城镇化体系与发展。据2010年贵州省第六次全国人口普查数据：贵州省城镇人口为1174.8万人，占全省人口的33.81%，低于全国49.68%的平均水平。到目前为止，贵州共设4个地级市，3个自治州，2个地区；9个县级市，56个县，11个自治县，10个市辖区，2个特区，690多个建制镇。贵州小城镇数量已发展到700余个。在全省9个地州市中，常住人口最为集中的依次分别为：毕节地区、遵义市、贵阳市。2011年城