民族区域自治是中国共产党在马克思主义民族理论指导下，结合中国的民族实际，领导全国各族人民选择的解决中国民族问题的基本政治制度和政策，即在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。^[1]这项制度具有强大的政治优势和生命力，中华人民共和国建立以来，正是在这项基本制度的推动下，国家统一、民族平等、团结和共同繁荣的目标不断取得进展。

一 解决中国民族问题的制度保障

作为一个有着悠久历史的统一多民族国家，中国历史上并不缺少调整民族关系的政治制度，但是旨在各民族平等、团结和共同繁荣的民族区域自治制度，则是中国共产党结合中国民族问题的历史和现状在政治文明建设上的一种创新。早在民主主义革命时期，中国共产党人就在其领导的根据地试行过民族区域自治，1945年，又在内蒙古地区建立起了第一个省级的民族自治地方——内蒙古自治区。与此同时，党也在理论上为民族区域自治制度的实行进行了一系列的探索。最终至新中国建立前夕，在具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中正式将民族区域自治规定为一项我国解决民族问题的基本政策和制度。民族区域自治是符合国情的解决民族问题的正确选择，正如周恩来在1957年指出的：“历史发展给了我们民族合作的条件，革命运动的发展给了我们合作的基础。因此，解放以后我们采取的是适合我国情况的有利于民族合作的区域自治制度”^[2]。

我国的民族区域自治在中华人民共和国建立之后经历了不断成长的过程，同时这一过程也受到国家整体政治生活的深刻影响。至1984年，民族区域自治发展经历了发展、初步规范、停滞、再发展几个复杂过程：第一，1949～1954年，在少数民族聚集区和民族杂散居地区大规模推进民族区域自治和民族民主联合政府，改造各级旧政府，建立人民政府。第二，1954～1958年，民族区域自治逐步走向规范化，民族自治地方逐步稳定。第三，1959～1978年，民族区域自治得到继续推进，但是制度规范化遇到障碍，随着“左”的思想在中国社会生活各领域的影响加深，民族政策的执行受到冲击，民族区域自治制度化过程停滞。第四，1984年，民族区域自治制度化取得历史性进展，《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施，民族区域自治进入再发展时期。

第一个阶段，民族自治地方的实践是民族区域自治走向制度化的重要基础，但是这一时期推翻剥削制度、建立人民政权的任务十分繁重，民族干部缺乏，大规模建立的民族自治地方在制度上还不规范。比如，从1950～1952年，全国建立了40多个县级以上自治地方，其中专区级自治区8个，县级31个，此外还有七八十个县辖区和乡级民族自治区。^[3] 1952年8月，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》，中央人民政府委员会颁布《民族区域自治实施纲要》，对有关民族区域自治制度的重大政策做出了比较全面的规定。虽然《纲要》只是一个行政规章性质的文件，但是仍然使民族区域自治向法律化、制度化迈出重要一步。受到当时民族区域自治理论和实践不足的双重约束，《纲要》在各级民族自治地方行政地位的规定等方面存在一些重要的缺陷，这些缺陷在两年后颁布的中华人民共和国第一部《宪法》中得到纠正，同时，《宪法》也使民族区域自治制度的法律地位和自治的原则得到确立，规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权。”^[4]从《宪法》的一系列内容来看，除明确民族自治地方行使一般地方国家机关法定职权并有制定自治条例、单行条例外，其他相关自治权没有做出明确规定。由于这一原因，以及受民族地区干部文化素质、当时社会主要任务等方面的限制，民族自治地方实际还不能充分享有自治权。此后两部《宪法》（1975年和1978年）关于民族自治的规定更加简化。由于第一部宪法颁布至1978年之间受“大跃进”、“文化大革命”等“左”的运动冲击，虽然有4个省级民族自治地方得以建立，并有若干其他级别的民族自治地方建立或撤销，但是在自治机关组成、自治地方权益及保障等方面都未取得进展，从制度发