2004年6月3日，泛珠三角区域政府行政首长在广州签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，这是中国迄今为止规模最大、范围最广的区域经济合作的正式启动，也标志着中国区域政府体制框架最大的合作正式形成。泛珠三角区域政府合作，是泛珠三角区域经济社会发展的必然趋势，也是泛珠三角政府应对经济全球化、区域化，解决区域公共问题的必然要求和现实选择。泛珠三角区域政府的合作，将极大地推动泛珠三角区域各省区经济社会的全面发展，增强区域的整体实力和竞争力，推动中国-东盟自由贸易区和亚太区域合作的发展，也将为中国政府闯出一条区域间政府合作的创新之路。本文拟从区域公共管理的视角，研究泛珠三角区域政府合作的背景和现状，并进一步探索泛珠三角区域政府合作的创新。

一 泛珠三角区域政府合作的背景

（一）泛珠三角区域政府合作的宏观背景

在传统农业社会和工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，因而民族国家内部的一个地方政府能够较为得心应手地去解决和处理内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品和公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，第二次世界大战结束以来，特别是人类迈入21世纪以后，世界全面过渡到一个信息社会和知识经济时代，接踵而至的便是经济全球化、区域一体化、社会信息化、市场无界化的高歌猛进。在这样一种全新的政治行政生态格局下，纷繁杂芜的动因交织在一起，使民族国家或地区诸多的传统“内部”社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”，跨国或跨行政区划的“区域公共问题”大量滋生，并有复杂化、多元化和规模化之态势。以往一个国家和一个地方政府进行的单边公共行政已经力不从心，无法面对大量的“区域公共问题”，如何生产和供给“区域公共物品”，解决区域经济发展中的投资与贸易、资源配置，环境治理、公共卫生、公共安全等区域公共问题，成为区域政府所面临的严峻挑战。因此，双边或多边的区域政府合作或联合治理便提上议事日程。

当今世界的区域政府合作趋势突出地表现在两个方面，其一是已形成的欧盟、北美自由贸易区在不断拓展其范围。在欧洲，以欧盟为核心的联合体将变成拥有至少30个成员、占全球GDP 40%、贸易量50%的最大经济体；在美洲，以北美自由贸易区为核心，将发展成为至少有15个国家参加的美洲自由贸易区。二是许多新的区域联合组织正在孕育和完善，如在非洲，以南部非洲经济与货币联盟为基础的一体化安排将会进一步实施；在南亚，南亚区域合作联盟将会加快建立与实现自由贸易区方案；在东亚，日本、韩国都将更积极地参与签署若干个自由贸易协议，建立自由贸易区。显然，随着区域经济一体化的发展，区域政府的合作已成为经济全球化时代的重要发展态势。

在经济全球化的进程中，中国政府也面临着新的机遇和挑战。2001年中国正式加入世界贸易组织；2002年与东盟签订了协议，启动了中国与东盟的合作；2003年与香港、澳门分别签订了CEPA协议；国内的“长江三角洲”、“珠江三角洲”、“环渤海湾”等经济区域合作也蓬勃发展。在这种背景下，地缘相邻、人文相近、利益相关的泛珠三角区域经济合作和政府合作的形成无疑加快了中国区域合作的步伐，推动了中国区域经济社会的发展，也将成为推动整个东亚经济一体化的枢纽，成为中国区域政府合作的实践范例。

（二）泛珠三角区域政府合作的历史基础

1.“小珠三角”合作

“小珠三角”即通常所指自然地理意义上的珠三角。1994年7月，广东省委、省政府明确提出珠江三角洲地区要成为广东首先实现现代化的一个大经济区。同年10月，中共广东省委七届三次全会决定制定建设珠江三角洲经济区现代化的整体发展战略。1995年6月初，广东有关部门根据珠三角经济区发展战略，完成了《珠江三角洲经济区城市群规划》的制定工作。该规划展示的珠三角都市圈建设的战略布局是，“以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东岸、西岸3个大都市地区，建立都会区、市镇密集区、开敞区和生态敏感区4种用地类型的空间协调发展模式”。这一布局勾画出以广州为领头，以分别位于珠江口东、西岸的深圳、珠海为两翼终端的雁