区域政策是指国家制定的全国性有系统的地区发展政策。改革开放以来，区域政策一直是我国政府管理部门和学术界关切的问题，理论上的探讨和实践上的努力从未间断，区域政策的目标和手段也逐渐明确。本文将回顾、评论改革开放以来历次五年计划中的区域发展思路或区域政策取向，特别是以区域政策和国土规划的视角分析国家区域政策的变化，继而从国内外区域发展的背景和区域政策的变化出发，提出近来我国区域政策的基本框架和近期主要关注点。

一 对“六五”以来我国区域政策的梳理

自“六五”（1980～1985年）以来，国土规划的逐渐缺失和区域政策目标的多变，是区域政策不成熟、缺乏系统的表现，也是出现区域问题的因素之一。

1.“六五”以来的区域政策逐渐取代了国土规划，区域经济增长方式粗放产生了一系列资源环境问题

“六五”以来，区域经济发展计划和政策以鼓励经济发展为主，缺乏资源环境方面的约束性政策，作为区域政策基础的国土规划明显不足乃至缺失。在“六五”、“七五”计划中有“国土开发和整治”一节，“八五”计划中有“国土开发整治和环境保护”一节，“九五”、“十五”计划强调协调区域发展，对资源环境保护很少提及。1990年代中期以后全国已很少有做国土规划的地区了，一些省区市的国土规划让位于地区发展战略和规划。“十一五”规划提出的主体功能区，带有较明显的保护国土资源的含义，不再是以往单纯的经济区划了。

在“七五”计划实施的同时，国家编制了《全国国土总体规划纲要》，开展了国土资源的考察和研究，但全国国土总体规划始终未能正式出台。取而代之的是次一级的一些区域性的国土规划和发展战略，区域发展的国土资源约束和全面保护、开发、利用、治理国土资源的意识也逐渐淡化了。高扬的地区经济竞争和经济增长的旗帜伴随着资源大量消耗和生态环境总体恶化。这种地区经济增长方式粗放和日益严峻的资源环境压力与国土规划的缺失不无关系。

目前，涉及国土资源开发、利用、治理、保护的政府部门大多制订了本领域的国土规划，包括《全国土地利用总体规划纲要》、《全国生态保护纲要》、《全国土地开发整理规划》、《全国海洋经济发展规划纲要》、《全国造林绿化规划纲要》、《全国海洋开发规划》、《全国水土保持规划纲要》、《中国七大江河流域综合规划》等，但由于这些规划多为部门规划，彼此缺乏整合和衔接，且规划实施过程中与政策和法规的结合不够紧密，约束力不够强，在缺乏全国国土总体规划下制订的各专项国土规划的协调性自然较弱。相比较而言，我国一些自然区划的实际作用还要大一些，如《中国综合自然区划》、《中国自然区域与经济区域划分的草案》、《中国土壤区划》、《中国综合农业区划》、《中国土壤区划》、《中国自然生态区划》、《全国生态区划》等。

缺乏国土规划所造成的后果至少有如下几方面：一是使区域发展忽视我国人均资源少、资源利用效率低这一基本国情，加之资源价格被低估，转变增长方式的动力不足；二是未能从国家战略和国民生存安全角度制订整体性、长远性的全国国土开发、利用、保护战略，使我国资源环境面临越来越大的压力和严峻形势，影响持续发展的能力；三是由于缺乏全国国土总体规划，造成各部门制订的国土规划协调不够，大的、跨区域的国土开发整治工程实施难度大，交易成本高。地方上制订的一些国土开发整治规划也常在地区经济增长的要求下而退居次位不能实施。近年来所发生的一些严重的资源环境问题，均与国土规划缺失、国土资源意识淡漠、缺乏相应的公共管理有直接关系。

2.“六五”以来区域政策缺乏系统性的政策对象

新中国成立后，我国生产布局和地区发展的核心是处理沿海与内地、经济发达地区与欠发达地区这一大尺度的地域关系，尽管历次五年计划中区划有所不同，但核心思想是一致的，整体上缺乏系统性的政策对象。

“六五”计划将全国分为沿海地区、内陆地区和少数民族地区，基本上承袭了传统的沿海与内地的两分法，其中少数民族地区大多分布于内地。“七五”计划首次将全国分为东中西三个地带，尽管在经济含义上这种三分法并不十分确切，只是示意性或轮廓性的，但却影响深远，此后我国区域政策大多是沿着三大地带进行的。除了三