改革开放以来，伴随着政府机构改革、国有企业改革、民营经济发展以及加入世贸组织，我国行业组织^[1]在十分谨慎的改革策略下取得了一定的发展。发展的路径从体制内转型开始到体制外自发，目前呈现出增量带动存量，竞争和相互融和的趋势。但由于存量主要在中央高端，增量主要在地方低端，而高端转型的缓慢造成了行业组织生态结构的异常紊乱。这种紊乱的结构状态已经明显无法满足国内市场经济秩序和全球竞争对行业组织功能的巨大需求。造成结构紊乱的主要原因正在于行业组织管理体制改革的严重滞后，而管理体制改革的滞后又在于政策制定者对未来体制模式选择的不确定，由此影响到行业组织相关法律法规的修改和重立。但无论如何，行业组织的深化改革的确已迫在眉睫，从2007年国家发改委受国务院委托起草的《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》（征求意见稿）可以体会到这一点。本文即试图对我国行业组织管理体制的模式选择进行探讨，努力寻求一种立基于理想目标然而具有边际制度创新意义的改革思路。

在下文中，首先要比较若干国家和地区几种典型的行业组织管理体制，并立基于我国的制度禀赋的分析，提出未来模式的选择建议；其次将从行业组织与政府、会员企业与行业组织以及行业组织与行业组织之间相互关系的角度回顾和评价我国行业组织管理体制的改革和发展现状，检验现有的管理体制与目标模式的相关程度；再次，将勾勒未来管理体制的主体框架。

一 模式比较与选择

所谓行业组织的管理体制，是指政府及其管理机构与行业组织之间通过法律建立起来的外部行政管理和合作制度，它也包括这种管理权力在相关政府机构之间的分配和协调制度，及其在行业组织之间以及会员企业与行业组织之间的关系中的体现。

（一）模式比较

在有关社团组织的研究中，一般把社团的管理组织形态分为“多元主义”和“法团主义”两种。前者流行于美国和英国，即各种会员可自由进退的协会类的社团组织，不但自发产生和自然消亡，而且彼此间不存在固定的横向和纵向的正式关系，也不存在固定对应的政府行业主管机构，因此称之为“星状分布”，显得多而杂乱；后者流行于欧洲大陆和东亚的日本、韩国以及我国的台湾地区，那里的协会组织，被严格按照区域以及产业或产品的分类标准对号入座，由下至上地建立起纵向的塔层关系，因此称之为“金字塔状分布”。其塔基是所有企业组成的各种相互独立的产品类协会和区域性综合性商会，塔尖则是数量很少的若干产业部门的总会，它主要由按中类标准和产品标准划分的中小型协会以团体会员的资格组成。在它们之上，是政府相应的产业主管机构。政府在推行产业政策时，就是借助这些塔尖由上往下地传达信息和协调实施，同时，各产业的利益也通过这个渠道，由下往上地有组织的传递。当然除了后者特有的政府产业主管机构之外，这两种模式都还包括承担其他相关管理职能的政府机构，如登记机构、反垄断机构、税务机构、审计机构等。

由于政治、法律、社会制度和文化传统的差异，在行业组织与政府的关系上，各国采取的模式不尽相同，大致可以分为以下四种类型。

1.紧密型（也称公法型）

行业组织与政府关系密切，行业组织甚至在某种程度上成为政府的延伸机构，执行政府赋予的大量管理职能，其主要功能体现在与政府一起完成对社会成员的管理，而不是对政府的制约和监督。它以大陆法系国家为代表，如德国、法国等。

大陆法系国家的一个显著特点，是依据特别制订的有关商会法律，明确商会作为公立公益法人的性质。如“按照法国1898年实施的有关商会的法律规定，法国商会是一种公立公益组织，具有政府公共管理机构的性质，其事务局的职员是公务员，由法律赋予其特许的权力，以完成所承担的任务。……各商会所分管的地区由政府决定”。在法国，企业登记注册由商会承担。除国家直接投资设立的企业外，其他工商业企业（不包括农业）的开业、变更、注销均需要到商会办理手续。

在德国，公、私法两类商协会在成立的法律依据、代表范围和会员入会自由方面的差别主要表现在：一是法律依据不同。公法商协会的法律依据是德国《工商会法》，法律赋予其公法法人地位，除了法定职责外，还接受行政机关委托的任务，因此