食品安全是一个重要的公共卫生问题。2000年第53届世界卫生组织大会将食品安全确定为全球公共卫生优先领域（A Global Public Health Priority）^［1～3］。2002年世界卫生组织（WHO）制定了《WHO全球食品安全战略》（WHO Global Strategy for Food Safety）^［4］。加强食品安全管理，关键要建立健全国家食品安全体系或体制（National Food Safety System）。进入21世纪后，许多国家在建立健全本国食品安全体系方面做了大量工作，发达国家更是一马当先，走在前面，美国声称要成为国际食品安全的领导（International Food Safety Leader）^［5～9］。2004年，我国对食品安全监管体制进行重大改革，对从农田到餐桌的食品安全实行“分段监管”，建立起多部门监管的体制^［10］。然而，2007年，我国食品安全管理遇到重大挑战，中美食品安全问题、中欧食品安全问题、中国与周边国家食品安全问题频频出现，引起了国际社会的广泛关注。

这些问题的出现，其成因很多，但与各国食品安全监管体制不无关系。为了探索这个问题，笔者收集了国内外食品安全监管体制的文献资料，进行了认真分析。

一 国外食品安全监管体制的状况^{［11～24］}

（一）加拿大食品安全监管体制

为了提高效率，减少部门职能重叠，降低联邦开支，加拿大于1996年进行了食品安全监管机构的重组，将加拿大卫生、农业、渔业和海洋部门的食品安全监管职能合并，成立加拿大食品监督署（Canada Food Inspection Agency，CFIA），于1997年4月开始工作。

加拿大食品监督署的职责有：进/出口食品的监督，实验室和诊断支撑（Laboratory and Diagnosis Support），危机管理和产品召回，以及出口认证。CFIA直接向加拿大农业及农产品部部长报告工作。

加拿大食品安全监管机构重组后，取得了3个方面的成效：①节省财政预算支出，1997～1998年财政年度的支出减少了10%；②减少机构监管的重叠，避免了不同部门开展同样监督检查的现象；③明确职责，加强协作，减少监管的“盲区”。

加拿大卫生部负责公共政策和标准的制定，包括研究、风险评估，以及制定食品中允许物质的限量标准。

（二）美国食品安全监管体制

美国的食品安全监管体制由联邦政府、州和地方政府部门组成。在联邦政府层面上，有12个部门涉及食品安全监管，即：美国农业部食品安全监督局（FSIS）；美国农业部农业市场局；美国农业部动植物监督局；美国农业部粮食、包装、储存管理局；美国人类卫生服务部食品药品管理局（FDA）；美国人类卫生服务部疾病预防控制中心；美国国家海洋渔业商贸局；美国财政关税局；美国财政部烟、酒、火炮局；美国环保署；美国联邦贸易委员会；美国农业部农业研究所。然而，美国联邦政府主要的食品安全监管部门是美国农业部的FSIS和美国人类卫生服务部的FDA。

美国农业部的FSIS负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管，美国人类卫生服务部的FDA负责农业部监管之外的食品的安全监管。据此，FSIS和FDA被称作美国的两大食品安全系统（America’s Two Food Safety System）。由此可见，美国实行的是多个部门参与的食品安全监管体制，这种体制在职责和工作范围上似乎界定得很清楚，但实际上仍存在缺陷：①食品安全监管职能重叠。例如，在蛋产品的管理上，FSIS负责蛋制品加工的监管，FDA负责对蛋产品运输、零售以及餐饮服务的监管。同时，FSIS和FDA还共同监管壳蛋的加工、壳蛋运输、蛋的批发。②重复监督检查。例如，对同一个生产三明治的企业，对暴露肉馅（Open-face Meat or Poultry Sandwiches）的监督检查由FSIS实施，而对非暴露肉馅三明治（Closed-face Meat or Poultry Sandwiches）的监督检查则由FDA实施。又例如，美国国家海洋气候管理局每年要对2500个国内外的海产品公司进行检查，又与FDA实行的监督检查重复。③食品监管的权限不一致。例如，FSIS对企业未实施召回的食品可采取措施临时扣留该产品20天，而FDA则没有此项权力，只能申请法院批准。

鉴于上述问题，美国从20世纪90年代后期就开始关注欧盟和加拿大食品安全监管体制，并着手美国食品安全体制改革的研究。美国政府责任办公室（Unite State Government Accountability Office，GAO）于2004年建议国会考虑：①制定综合性的、统一的、以风险分析为基础的食品安全法律；②建立单一的、独立的食品安全监管机构。

（三）英国食品安全监管体制

1999年，经议会通过，英国女王颁布法律，成立独立的食