经过30年的改革开放，我国城市基层社会管理模式发生了巨大的变化，从适合于计划经济体制的“单位制”为主、“街居制”为辅的模式转变为适合于市场经济体制的社区制模式。新的模式标志着与发达国家基层社会管理模式接轨的开始，也必将对我国城市基层社会的管理和发展产生长远的影响，因此，值得我们对其原因、转型轨迹、特点以及不足进行认真的总结和研究，以利于社区制未来的健康发展。

一 街居制向社区制转型的主要社会原因

我国的街居制是辅助“单位制”建立的，其设想是单位制管理有工作单位的职工，街居制管理没有工作的居民。1954年，全国人大一届四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，从此形成了由街道办事处和居委会构成的“行政性”特点很强的街居体制。

从20世纪80年代中期开始，我国经济体制改革的重点从农村移向城市，虽然街道并未成为改革的目标，但是，社会转型过程中所引发的经济和社会变迁以及由此出现的问题，促使街道办事处和居委会的职能开始产生重要变化。后来，随着1987年社区服务的提出、2000年社区建设的正式展开和推进，社区制开始全面替代传统的街居制；“社区”这一舶来品，今天已经成为妇孺皆知、耳熟能详的名词，社区制也已经成为我国城市基层社会的管理体制。那么，社区制是在什么样的历史背景下形成的呢？

第一，快速的城市化。改革开放前，我国的城市化水平一直远远落后于世界城市化的发展，1949年，我国的城市化率为7.3%，而当时世界城市化率为22.8%；到1978年，我国的城市化水平也只达到12.1%（据UNDP数据，1980年，世界城市化率为39.1%）。^[1]改革开放后，城市化呈现逐步快速发展的状态，1990年，城市化率达到26.4%，2000年，则上升到36.2%。^[2]与此相对应，城市数量也不断增长，1949年，我国的城市数量为132个，1978年为193个，到2001年底，城市数量达到662个。^[3]城市化的迅猛发展，自然为城市社会的管理提出了新的课题。

第二，单位制的解体。改革开放后，单位制受到了巨大挑战。有的是就业者主动离开单位；有的是单位不景气，或破产或机构改革，就业者被动离开。总而言之，整个单位制度正处于不断解体和衰落的过程中。单位解体后，原来的就业者脱离单位，变成无单位束缚或者管理的人。这就是目前人们讲得较多的“单位人”变成为“社会人”的现象。从国家原本主要依靠“单位制”进行控制社会的角度来看，这就出现了社会控制的真空。

另外，随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分也要由城市社会的管理机构来承接。建立一个独立于企业和事业单位的社会保障体系和社会服务网络，也需要城市社区发挥作用。

第三，城市流动人口的急剧膨胀。20世纪80年代中期以来，流动人口规模急剧膨胀，给城市管理、社会治安带来极大压力。北京市第五次人口普查办公室2000年9月8日公布：北京居住人口为12845720万，其中，北京市户籍人口11003357人，居住半年以上的外来常住人口1842363人，约占总人口的14.3%；2001年9月7日有关部门宣布，根据发放暂住证的数字，北京外来人口是237万，这样就达到了当时北京居住人口17.7%左右。可以讲，这个比例不算低。

大批农民进城务工改变了城市人口的结构，增加了城市管理的任务和难度，造成困扰政府和市民的诸多城市问题，如交通拥挤、生态环境和社会治安恶化、计划生育无序等。

城市规模的扩张、人口的激增、农民工的流入打破了城市原有的社会系统及其与自然环境之间的既定平衡，也向由行政隶属关系和行政命令建立起来的传统城市管理体制提出了严峻挑战，暴露出传统管理体制在应对新的情况、新的问题时的捉襟见肘、无能为力，并要求对其进行变革和创新。

第四，住房制度的改革。20世纪90年代初，政府开始探索城镇住房制度的改革，1994年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，主要精神就是住房商品化。据2000年北京市统计局对千户居民的抽样调查，北京已有近50%的居民购买了房屋（包括商品房和单位对其职工的内销房）。这样，许多已经购买房屋的户主要求成立业主委员会，维护自己居住小区的环境、服务和管理的权利；这些户主包括外来人口和外籍人士。业主委员会自认为是小区居