2008年，尽管北京市对社区管理体制问题进行了一系列富有成效的探索，取得了有益的经验，但是下列治理现象是依然存在的：社区自治组织的行政化问题，治理效率不高问题，各个治理主体责任不清和社区工作者待遇不高的问题；以及居民参与度不高，由于多头治理导致的无人负责、无人管理，相关部门和单位长期踢皮球，社区秩序混乱不堪，社区公共服务缺乏，居民纠纷长期得不到解决的现象等等。这些现象我称之为治理失灵。反思治理危机并不是要重新回到行政单中心管理的老路，而是要寻找治理失灵的原因以达到社区善治的目的。

一 北京市进行社区管理的新探索

2008年北京市对社区管理进行了一系列有益的探索，具体表现在如下几个方面。

1.管理型政府向服务型政府的转变

如东城区政府为扎实推进职能转变，根据自身特点成立了行政服务中心、市民中心、民间组织指导服务中心。“中心”的成立，很好地履行了政府的服务职能，促进了政府职能的转变，推进了社会建设管理体制的创新和民主政治建设的进程。为加大街道管理体制改革的力度，进一步完善地区管理委员会的职责任务，东城区调整了街道工委、办事处的内设机构，实行大科制改革，有效地促进了政府职能重心下移和服务意识的显著增强。

2.积极探索社区党建在社区管理中的重要作用

东城区在区内的所有社区全部建立了党委（或党总支），把党的组织建到“楼门院”、“胡同”及“两新”组织，使党建工作实现了“网络化、全覆盖”。同时通过扶贫济困活动密切了党群间的联系。

3.创新机制，实现政府管理与居民自治有效衔接

东城区建立和完善“三会一站”（“三会一站”是指：社区内党的委员会［总支部委员会］、社区居民代表大会及其常务会、社区居民委员会和社区服务站）社区建设管理体制和“会站结合、议行合一”（社区居委会和社区服务站之间的工作分工各有侧重、相互衔接、互为补充）社区建设工作机制，实现了政府管理与居民自治的有效衔接，形成了良好的良性互动关系，调动了社区居委会和社区服务站不断深化管理职责、创新工作方法的主动性。创新的管理体制，促进了政府管理与社区自治的有效衔接，规范了27个职能部门涉及社区的工作内容，保障了社区建设管理体制和工作机制的有效运行。

4.积极探索居民自治新机制

社区居务公开制度、社区议事协商会议制度的实行，保证了居民群众的知情权和参与权。各类社区民间组织的建立，提高了居民对社区管理的参与率。为了培育民间组织、促进居民自治，东城区制定下发了《培育和发展社区民间组织的意见》和《培育发展公益服务类民间组织的意见》，并坚持每年投入100万元培育、扶持社区民间组织的生长与发展，极大地调动了社区成员参与社区建设的积极性。目前，东城区各类社区民间组织已达到1700多个，参加人数达7万余人。

在创建平安奥运的过程中，有的社区为了确保社区平安，还探索出了网络化管理的新路子，既发挥政府职能部门的作用、专职社区工作者的作用，也发挥广大居民群众的积极性和主动性，实行综合管理与个人分工负责相结合，既确保了奥运平安，也为探索多中心协作治理提供了有益的经验。

二 社区治理失效的“实然性”判断

尽管社区管理探索的步伐始终没有停止，也取得了长足的进步，但社区治理失效的现象依然存在。

（1）政府公共机构及其工作人员按照自己的意愿提供公共服务和公共产品，对居民反映的问题缺乏回应和敏感性，有的问题反映几年都得不到解决，形式主义严重；即使在解决居民反映的问题时，也不能依法进行有效的行政管理，工作拖拉、低效。总之，行政管理受自身追求利益最大化的约束而出现越位或缺位现象十分严重。^[1]

（2）社区自治中的行政管理倾向，把社区当做行政区，政府管理代替社区自治，背离了社区自治的理念。目前的现状是，社区治理中行政色彩依然过浓，行政权力对微型社区的控制仍在强化而不是弱化，社区体制改革实际上仍然是在街居体制内兜圈子，社区居委会依然没有摆脱准政府性质，没有履行居民的自治功能。第一，居委会组成人员的产生主要不是通过居民选举的方式，或者表面上通过选举，实质上仍由上级政府任命。第二，居委会的主要任务仍是以完成上级政府的指令为主，而不是基于居民的诉求。第三，其