中国城市社区建设总体上是一个政府向基层社会渗透的过程，名义上体现“社会发育的倾向”，实质上是政府机构为了应对经济转型所带来的单位制解体和相应的行政管理空白而设计的一条行政专用通道。近年来全国各地社区建设表现出明显的行政化趋势，特别是在落实居民自治的口号下，以社工站取代居委会的做法盛行，已使在我国运作了半个多世纪的居委会日益边缘化甚至面临完全消解的局面，就是最好的例子。居委会如此处境虽非社区建设的初衷，但确是政府向基层社会渗透，社区被完全行政化的必然结果。在这样的背景下，业主委员会作为中国城市社区生活中出现的全新元素，不可能不对形成中的社区管理格局带来冲击，也不可能不遇到生存的尴尬。如何吸纳这一新元素，完善社区治理结构，是一个刚刚浮现尚未破题的课题。本文从业委会本身缺陷入手，探究其所面临的结构性困境，针对治理难题，提出相应对策，为理顺社区组织关系，健全社区治理结构，提供构想和线索。

一 业委会存在的治理缺陷

伴随住房商品化出现的业委会是以物权为基础，由居民依照法律规定而自主建立的自治组织，本身有一个逐渐成熟的过程，其内部的治理结构也有一个建设的过程，从目前情况来看，存在着重大的内在缺陷。

（一）价值动力缺乏，业委会容易“变性”运作

业委会作为自治组织，理论上属于“第三域”，既不同于第一域的企业，以追求利润最大化为目标，也不同于第二域的政府，以强调指令和服从为特点。业委会要规范运作，业主必须具有以“追求美好生活”的价值观、奉献精神和自我酬报为形式的内在动力和行动逻辑。问题在于，中国社会历史上虽然有基层自治的传统，但已是几代人以前的经验，当初的制度性支撑如科举制和宗法制已不复存在。经过多年大包大揽的单位制生活之后，基层社会自治的动力、资源和能力，即使没有完全消失，也所剩无几。这是目前居民自治面临的最大困境，也是业委会自我运作的最大难题。缺少了精神性动力，业委会极易滑向市场组织甚或政治组织。一些小区业委会成员谋求个人私利无所忌惮，借题发挥组织集体上访，组织运作逻辑混乱是重要的原因。反过来，建立业委会治理结构的目标之一就是确立其作为社会组织主要依托价值观运行的逻辑。

（二）参与意愿和能力不足，业主监督难以奏效

业委会自律不足，能否通过业主监督和制约来保证其规范运作？一些学者曾经对此抱有很大信心，认为住房在居民个人或家庭财产中所占的比重足以引起业主对物业范围公共事务的关注。但事实是业主参与物业管理的积极性虽然高于一般居民对小区事务的关心，但远没有达到主动关心和广泛参与的水平。业主大会的召开几乎是一个不可能完成的难题，业委会向业主征询意见的反馈率通常也不高，小部分业主操纵业委会的情形时有发生，而业主普遍表现出的漠视、容忍甚至默许，直接导致这个利益相关度最高的群体在监督和制约业委会行为上的严重不足，从而使得业委会自律的缺乏未能得到民主参与的弥补。

二 业委会治理面临的体制瓶颈

业委会由于存在内在缺陷，迫切需要外部支持和制约，但诚如前文所述，现实的体制环境并不利于业委会的生存，至少存在着三个主要瓶颈。

（一）政治信任度偏低，相关政策具有强烈的阻击倾向

中国政府严重缺乏与民间组织打交道的经验、能力和意愿，业委会的突然降生纯粹是功能性需求的结果。公寓式商品房存在大面积的公用部分，需要相应的物业服务，个人拥有的物权和共同需要的服务之间存在距离，要求全体业主形成共同的意愿、决策和行动来加以克服，业委会应运而生。这意味着，业委会的出生证首先是由市场颁发的，不是政府出于本身意愿而作出的决定。同为社区组织，社工站和业委会的建立在政府那里得到的回应是完全不同的，对前者，政府是主动的推进者，对后者则是被动的跟进者。在内部讨论中，政府官员直言成立业委会乃住房制度改革中的“最大败笔”时有耳闻。从诞生之日起，业委会就未获得足够的政治信任，有关业委会的筹备、建立和运作的制度设计和规则制定，都以防范业委会成为“麻烦制造者”为第一目标，阻击远甚于疏导的管理策略造成业委会的运作环境不利，加剧了其内在缺陷。

（二）法律地位不明，模糊空间过大

按照现有