一 城镇居民基本医疗保险试点与全民医疗保险时代议题

2007年7月10日，国务院颁布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，标志中国从此进入全民医疗保险时代。1998年我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度，2003年又启动新型农村合作医疗制度试点，建立城乡医疗救助制度。目前没有医疗保障制度安排的主要是城镇非从业人员。为实现基本建立覆盖城乡全体居民医疗保障体系的目标，国务院决定，从2007年起在全国范围内全面开展城镇居民基本医疗保险试点，2008年扩大试点，2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业人员，标志着中国由此“跻身”于实施全民医疗保险国家的行列，进入全民医疗保险的时代^[1]。中国既是世界上人口最多的国家，又是典型的发展中国家，正处于社会转型与现代化过程中，经济发展水平与社会需要尤其是公民身心健康需要之间差距不断扩大，“看病难、看病贵”问题格外突出，加之中国城市与乡村社区长期盛行传统二元社会结构和二元社会福利制度，政治、经济体制、社会管理和文化管理体制改革日趋深入，社会利益结构调整进入攻坚阶段，导致中国全民医疗保险试点的社会环境、制度背景、制度框架、政策目标、基本原则、参保范围、筹资水平、保险待遇、运行机制、管理模式和社会影响截然不同于欧美“福利国家”。因此，中国全民医疗保险制度建设既具有重要的现实、理论和政策意义，又具有特别重要的国际意义，成为中国公共政策、社会政策、卫生政策议程和医疗保障制度建设的核心议题。

中国全民医疗保险制度建设是人类社会“前所未有”和“规模空前”的社会试验项目，涉及人口数量规模大、制度建设错综复杂，对世界和平与发展影响是“史无前例”的，而且全民医疗保险制度建设必须与诸多紧迫、重大的基础理论与政策议题研究“同步进行”。因为中国的社会环境与制度背景、人口结构与生育愿望、经济发展与产业结构、社会结构与生活方式、价值观念与行为规范，均具有鲜明的中国特色和独特的政治经济、社会文化含义。这意味着中国全民医疗保险制度建设必然走一条截然不同于欧美福利国家的发展道路和模式，这种独特之处既是中国全民医疗保险制度建设的难点和关键所在，又是全民医疗保险制度建设吸引全世界目光的最大亮点，还可能是中国全民医疗保险制度建设对全人类的最大贡献。

如何科学合理地设计全民医疗保险制度框架，妥善处理全民医疗保险制度建设若干重大关系，统筹协调城乡社会发展与全民医疗保险制度建设的关系，准确把握全民医保制度政策要点，参考借鉴世界各国全民医疗保险制度建设经验，建立具有“中国特色”的全民医疗保险和社会福利制度框架，构建和谐社会，缔造幸福、美好新生活，改善全体公民的生活质量，是全民医疗保险时代必须回答的基础理论政策议题，是考验执政能力和管理水平的试金石。

二 全民医疗保障制度框架的范围内容与结构性体系特征

改革开放以来，中国逐步形成具有中国特色的医疗保障制度框架，主要由公费医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、专门针对城市农民工的医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城乡居民医疗救助六大制度组成。由于商业健康保险不属于社会保险制度范畴，本文不予讨论。本文主要从时代背景、传统政策模式与历史变迁状况、建立时间、主要政策法规、保障性质、实行地区与适用范围、政策目标、基本原则、服务对象与参保范围、覆盖范围与覆盖率、筹资水平与缴费标准、保险待遇、管理主体、运行机制、管理模式、现存主要问题等角度，全面、系统、简要描述社会转型中医疗保障制度框架范围与内容，以便为后面若干重大基础理论与政策要点讨论和分析奠定知识基础，构建宏观社会制度背景。现实状况分析是理论政策研究出发点，是认识重大基础理论、政策要点问题的前提。

我国现行城镇职工基本医疗保险及其前身劳动保险医疗制度是医疗保障制度框架起源最早和最主要的服务体系。城镇职工基本医疗保险制度的前身是1951年3月1日实行的《中华人民共和国劳动保险条例》和有关“疾病、非因工负伤、残废待遇规定”，俗称“劳保医疗制度”，开创中国社会保险和医疗保险制度先河^[2]。改革开放尤其