一 广州城乡发展不平衡的现状分析

（一）问题分析

1.农村土地制度存在问题

农地制度指规定农业与土地关系的制度，不仅包括地权，还包括地权的交易及其实现形式等。农村土地制度是城乡一体化变革中的基础，土地是农民生产资料，也是最基本的生活资料。近年来，农民对土地权益分配的争议成为一种常见现象。农村土地问题仍然未理顺。

2.征地制度的缺陷

根据我国宪法，城市土地是国有土地，政府可以根据城市规划需要向农民有偿征收土地。征用农地是政府发展城市、工业的土地与资金来源渠道。在计划经济时期，除低价土地补偿外，按征地面积给征地农民招工指标是农民出路之一。进入1985年房地产商品化阶段，土地取得价格形式，征地低价与商品房高价的反差加剧了地方政府、用地单位与征地农民的矛盾。2004年建设部等规定城市开发经营用地都要经过公开的“招标、拍卖、挂牌”形式出让。竞争高价频繁产生“地王”成为房地产高价示范，商品房价格急剧上涨。征地补偿与竞投土地招标价格之间存在巨大差别。征用农民土地是解决城市发展空间的一个重要方面，但要在充分保护基本农田和农民利益前提下进行，采取合理分配土地增值的办法，鼓励农民积极参与城乡建设。

3.留用土地问题

（1）农村留用土地手续相当难办，主管部门的诸多理由，农民对在政府征地时取得留用指标但“落不到地”，意见较大。给农民以征地10%～15%的留用土地指标发展农村工业，是现行征地管理办法中一种兼顾农民发展需要的妥协措施。解决好留用土地，是城乡协调发展的一个突出问题。

（2）随着郊区农村城市化，留用土地的限定工业用途已经不适应市场需要，农民申请改变用地性质很难得到解决批准。要根据城乡发展规划而变化，适宜发展商业的给予转变为商业用地，适宜发展工业的仍保留工业用途。

（3）农村办理留用地转变使用性质要交纳高额费用，据反映，每亩地要交上万元，接近被征用一亩农田的补偿金额，增加了农民负担。

4.土地流转问题

农地流转是实现农业规模经营、合理配置土地资源与提高土地利用效率的重要途径。农地流转则是指在农村土地所有权归属不变的情况下，基本农田保护的农业用地性质不变，农地所有者或承包者将土地使用权转移给其他经营者的现象，其实质是农地使用权的转包或转租。

（1）广州农地流转进展较慢。全市农村土地流转的面积约占家庭承包经营耕地面积的23%，农业规模经营约占35%，与全面实现农业规模化、集约化经营的要求还有很大的差距。农地流转价格各个地方不一。需要调查、制定出土地流转的参考价格，以利于促进形成一个公开的土地流转市场。信息公开化，是农村土地流转加速的制度因素之一。

（2）缺乏农地流转的地方法规。广州农户之间相互流转土地已经在民间中存在很长时间，在经营承包责任制中，小幅土地达不到规模效应。农户之间有偿转让经营权，如向亲戚们租用四亩左右，这种小规模农田集中的情况较普遍。广州大中型的农业经营户集中耕地仍不多见。

（3）土地租赁中潜伏的一些问题。外省农民来广州农村租田耕种，由于蔬菜好销，多数农民种菜卖，据资料，在本市乡镇外来流动人口约108万人。广州农民将承包土地出租给外地农民耕种，一是集体土地由私人转租存在不合理因素；二是可能形成当地农民养成依赖租金习惯；三是向外地人出租土地难以集中土地经营。华东调研中，我们发现当地规定农村只能雇用外地农民种田，而不能向外地人出租耕地。保护本地农民土地经营权益，要有明确细致的规定，有利于农村规范发展。

（二）其他因素分析

1.金融制度的抽血式机制

在农村吸收的储蓄80%流向城市和工业。新中国成立初期，农村支援城市、农业剩余转入城市工业发展，特别是在苏式计划经济体制下，通过户籍制度、生活必需品票证分配制度、工农产品价格剪刀差制度等，控制农村产品、人员、资源流向，农业向城市、工业输血，成为新中国成立后迅速工业化取得资源的途径。在世界进入现代化发展时代，工业反馈农业已经成为大势所趋。从农村征集的银行存款，其中大部分都流向城市，用于城市项目，农民储蓄额和农民购买股票、债券等，大部分用于工业、商业，包括房地产业，真正用于农村生产的较少，资金大部分流向城市，形成一种不合理的重城市轻农村资