2009年，新一轮医疗卫生体制改革（以下简称新医改）正式启动了，这是中国社会经济发展中最为重大的事件之一。4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革意见》（中发〔2009〕6号，以下简称《新医改方案》）公布，次日《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》（国发〔2009〕12号，以下简称《近期实施方案》）公布。^[1]《新医改方案》提出了一些新的战略构想，为中国医疗卫生事业的改革与发展指出了新的方向。但同时，由于医疗卫生体制改革具有复杂性，在一些老问题尚未得到有效解决的同时还会产生一些新的问题，因此新医改必将面临一系列全新的挑战。如何应对这些挑战，有待中央和地方政府对新医改的各个环节给出更加具有操作性的配套实施方案。新医改究竟将如何落实，在很大程度上取决于各省级政府陆续发布的地方版实施方案。到2009年11月中旬，大约有20个省份陆续公布了各自的新医改实施方案。全国各省新医改实施方案的最终定稿，还要取决于2010年各地两会对有关预算的批准情况。

中央版《新医改方案》及《近期实施方案》明确了新医改的一大新方向，即“建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系”，简称“走向全民医保”。这正是以往的医改方案未能突出的地方，具有历史性的进步意义。在2003年之前，中国的医保体系主要限于城镇地区，由公费医疗和城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）组成。公费医疗的覆盖面越来越窄，而城镇职工医保的覆盖面愈来愈广。值得注意的是，尽管现在成为基本医疗保障体系的主干之一，但城镇职工医保的建立，一开始是为国企改革服务，为经济体制改革服务。这是一种比较狭窄的思维。至少在2000年之前，社会发展在中国公共政策的谱系中并没有独立的地位，而是从属于、依附于经济发展的内在要求。

自2003年以来，这种经济主导型的发展观慢慢被打破了。“促民生”成为中国政府新的施政纲领；社会保障体系的建设，成为“促民生”的核心之一。由此，中国的发展有了双轨道，社会发展与经济发展并驾齐驱。在医疗保障方面，作为政府补贴的公立自愿性医疗保险，新型农村合作医疗（以下简称新农合）和城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）陆续建立起来。《新医改方案》所明确的全民医保原则，不仅仅是促进新医改的新原则，而且也是推进整个社会经济发展的新原则。正是在这一点上，《新医改方案》具有超越医疗卫生体制改革的深远意涵。

新医改方案从起草到征求意见再到修改发布，历经两年半的时间，其决策过程不可谓不慎重。医疗卫生体制改革涉及面极广、专业性很强。这样一种公共政策展开全国范围内的公开讨论和征求意见，在中国是前所未有的，其进步意义值得肯定。更何况，在《新医改方案》的定稿过程中，决策部门吸纳了来自社会各界的好意见，为新医改注入了新的气息。据初步考察，《新医改方案》的定稿与征求意见稿之间，有130多处修改，其中多处修改超越了文字修饰，具有实质性的意涵。

一 全民医保的新探索

《新医改方案》中最为清楚的部分，当属有关医疗保障体系的论述。就医疗保障体系的健全而言，《新医改方案》无论在抽象的理念上还是在具体的措施上，都取得了实质性的突破。事实上，全民医保已经不仅仅是纸上的方案，而是正在变成现实。通向全民医保的轨道已经铺就，接下来的挑战是把轨道保养好并且适时更新换代；同时，全民医保列车的服务品质也要提高。根据《新医改方案》，健全医疗保障体系需要在如下四个方面进行了积极的探索。

第一，拓展医保覆盖面。新医改的《近期实施方案》明确，到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民；具体而言，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的参保率都要提高到90%以上。

随着城镇职工医保的巩固和城镇居民医保的启动，到2008年底，城镇基本医疗保障体系的覆盖率已经达到了52.2%。另外，在城镇地区，少数人（包括公务员、行政部门职工和一些离退休者）依然享受公费医疗，另有一些人参加了各种各样的商业医疗保险，两者相加占城镇人口的10%左右。因此，城镇地区居民的医疗保障覆盖率，在2008年第一次突破了60%的大关。^[2]到2008年底，全国参加新农合人口达到8.15亿，已经超过了当年农村居民人口总数7.21亿，开始逼近农