中国社会事业的发展，与国家财政的转型和公共财政的建设密切相关。自1998年全国财政会议明确了构建公共财政框架的改革目标后，我国公共财政制度不断健全，财政支出不断向民生方面倾斜，公共服务提供成为政府财政支出的重要组成部分及关注焦点。

一 近年来我国公共支出结构的演变和发展

中国计划经济时期的财政是“大而全”的财政，财政支出的范围极其广泛，可以说无所不包。1978年的改革开放启动了财政的公共化转型，特别是1998年公共财政成为我国财政改革的战略目标后，更是加快了从建设财政向公共财政的渐进转型步伐，导致我国的公共支出结构出现了以下重大变化。

（一）经济建设费占财政支出的比例不断降低

我国财政支出中的“经济建设费”基本上包含了所有的生产性支出，分为：基本建设支出、挖潜改造资金和科技三项费用、增拨企业流动资金，等等。从经济建设费占财政支出的比例情况来看，1978年经济建设费占我国财政总支出的比例高达64.08%，随着改革开放的逐渐深入，这一比例不断下降，到2006年已经降为26.56%（见图1）。^[1]这种下降趋势表明，随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整，我国财政支出的结构已经进行了积极的调整，财政资源中直接用于生产性领域投资的比例在下降，政府渐进地退出了竞争性项目，其介入私人产品领域的程度不断降低。这不仅有利于把财政支出控制在其职能范围内，防止政府职能的越位，同时，也可以弥补政府因资金不足而在公共服务、社会事业领域中形成的职能缺位，有效增强政府的公共服务职能。

图1 1978～2006年经济建设费占财政支出的比例

（二）社会保障和福利支出在较低的起点上快速增长

20世纪90年代以来，我国加快了社会保障制度改革。在养老保险方面，国务院于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了各地“统账结合”办法，规定了统一的缴费比例、个人账户规模、基本养老金计发办法和管理办法，正式确立了我国企业职工基本养老保险制度的基本框架。在医疗保险方面，国务院于1998年发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始了对公费医疗制度、劳保医疗制度的全面改革，确立了覆盖城镇所有用人单位及其职工、社会统筹和个人账户相结合、单位和职工共同缴费的城镇职工基本医疗保险制度。2003年以来，医疗保障制度不断向农村居民和城镇非从业居民扩展，先后开展了新型农村合作医疗试点和城镇居民基本医疗保险试点，逐步实现了医疗保障制度的全覆盖。^[2]在城市居民最低生活保障制度方面，1997年，国务院发布《在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，截至2006年底，城市居民最低生活保障对象为2240万人。全国有25个省（自治区、直辖市）的2133个县（市）实行了农村最低生活保障制度，保障对象1509万人。^[3]

上述社会保障制度的建设，反映在财政支出结构上，是社会保障支出和福利支出从1996年的182.68亿元增加到2006年的4361.78亿元，增长了22.88倍。其占财政支出的比重从1996年的2.3%增长到2006年的10.79%，占GDP比重从1996年的0.26%增长到2006年的2.07%。虽然2007年、2008年的数据与2006年之前不可比，但是我们依然可以看到，2007年、2008年社会保障和福利支出继续保持稳定增长的势头，其占GDP比重分别提升到2.18%和2.26%，占财政支出比重分别达到10.94%和10.87%（见表1）。

表1 1996～2008年社会保障和福利支出及其占GDP、财政支出的比重

（三）政府预算卫生支出占财政支出的比例扭转了2002年之前不断下降的趋势，并且卫生总费用构成中政府预算卫生支出所占比重上升较快

1985～2002年间，我国的医疗卫生事业受到国有企业改革的影响，医疗机构渐进市场化，一些地方公开拍卖、出售乡镇卫生院和地方的国有医院。虽然政府卫生投入绝对额逐年增多，但是政府卫生支出占卫生总费用和财政支出的比重在下降。2003年“非典”事件直接暴露出了我国公共卫生领域的问题，引起了政府对卫生工作尤其是公共卫生的高度关注，由此国家增加了在医疗卫生领域的投入，用于完善公共卫生建设，强化重大疾病防治、卫生执法监督等方面的工作。表2显示，政府卫生支出占财政支出的比重从2002年的4.12%微增到2006年的4.40%，占卫生总费用的比重从2002年的15.7%增加到2006年的18.1%。2007年、2008年政府卫生支出占财政