改革开放以来，我国经济社会快速发展，人民生活水平不断提高，综合国力不断提升，同时，我国经济社会的发展也面临着严峻的挑战，比如，人口基数大、素质相对较低、老龄化速度加快、流动加快，收入差距扩大，全球化程度的加深等，给我国经济社会的发展带来了巨大的挑战，迫切需要解决一系列的社会问题，比如养老问题、医疗问题、就业问题等。目前我国社会保障制度的发展已经取得了一定的成就，为保障人民的基本生活、解除劳动者的后顾之忧、促进经济社会发展作出了重要贡献。但是，社会保障制度的发展才刚刚起步，发展还不充分，与人民群众的社会保障需求还有较大的距离。

党的十七大提出，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。随着经济社会的进一步发展和人们社会保障权益意识的觉醒，需要进一步加快社会保障制度的发展。为此，我们提出，应该建立全民共享的发展型社会保障制度，进一步提高中国社会经济发展的公平性和可持续性，实现全面建设小康社会的战略目标。而且，中国现有的发展条件和未来的发展趋势，决定了中国需要建设全民共享的发展型社会保障制度。所谓“全民共享”，指的是包括养老、医疗、就业、最低生活保障等主要社会保障制度在内的社会保障体系要覆盖全体中国国民（包括广大的农村居民和农村流动人口），让全体国民共享改革发展成果；一方面，为没有任何制度保障的群体建立社会保障制度，另一方面，要在制度建立的基础上进一步扩大制度的覆盖面。所谓“发展型”，指的是它强调社会保障制度的渐进发展过程，突出以人为本，把健康促进、就业援助等“上游干预性”领域纳入社会保障制度，把公共财政更多地用于人力资本投入，把传统的补偿型社会保障制度转变为一种与经济发展相互促进的社会保障制度。

老年保障、健康保障、就业保障、基本生活保障是社会保障制度的主要组成部分，这里结合这几项制度的发展历程，分析存在的问题，并从建立全民共享的发展型社会保障制度的角度提出我国主要社会保障制度的发展目标、发展阶段和政策建议。

一 现代社会保障制度的发展

（一）老年保障制度的发展

老年保障制度在社会保障体系中居于核心地位，老年保障的制度安排直接影响着整个社会保障制度甚至国民经济的走向和运行。伴随老年保障制度逐步变成社会性的制度，政府在其中发挥着日益突出的作用。要实现“老有所养”的社会和谐目标，需要加快建立农民工养老保险制度和新型农民养老保险制度，以及无保障老人的养老补贴制度，建立全国统一的基础养老金运行机制。

改革开放30多年来，我国逐步建立了多种类型的社会养老保障制度。在城镇地区，主要是城镇企业职工基本养老保险制度与机关和事业单位职工退休金制度；在农村地区，主要是民政部1992年推行的农村社会养老保险制度和进入21世纪以后一些地区开展的新型农村社会养老保险制度。另外，一些地区还对跨地区就业的非户籍就业人员（主要是农民工）建立了单独的养老保险制度。社会养老保障制度覆盖的人群不断增多。截止到2007年底，全国参加社会养老保险和拥有离退休金资格的从业人员约为2亿人，已经领取基本养老保险金（4954万人）、离退休金（约800万人）和农村社会保险养老金（392万人）的总人数为6000多万人。

1.城镇企业职工基本养老保险制度

城镇企业职工基本养老保险制度是最主要的社会养老保障制度。计划经济时期城镇单位离退休人员一般由本企业、本单位发放离退休金。改革开放以后，为适应国有企业改革的需要，自1984年起，各地开始积极推行企业职工退休费社会统筹的改革试点。1993年，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。随后，国务院于1997年7月颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对全国企业基本职工养老保险制度进行了规范统一。针对1997年亚洲金融危机后基本养老保险费用征缴困难、社会统筹基金入不敷出、个人账户积累资金投资渠道不畅等问题，国务院2000年决定在辽宁省进行完善城镇社会保障体系改革试点。2005年，我国统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，改革基本养老金计发办法，扩大了自2001年在辽宁省开始的做实个人账户的试点范围。2008年，