党和国家历来高度重视农村社会保障问题。进入21世纪以来特别是党的十六大以来，中央明显加快了农村社会保障建设步伐，尤其是新型农村合作医疗试点的逐步推进、农村最低生活保障制度的快速发展以及新型农村社会养老保险试点的逐步扩大，使得具有中国特色的农村社会保障体系框架初显端倪。但相对于经济增长，我国农村社会保障事业总体仍相对滞后，保障面较窄、保障水平偏低的问题已经成为制约新农村建设、全面建设小康社会、构建和谐社会的重要因素。继续推进农村社会保障制度建设，逐步建立健全农村社会保障体系的任务紧迫而艰巨。

一 中国农村社会保障建设进入新时期

1.建立健全农村社会保障体系成为城乡经济社会协调发展的重要促进力量

工业与农业、城市与农村的关系，是一个国家现代化建设中必须处理好的重大关系。新中国成立后很长一段时期里，为推进工业化、城镇化，我们走了一条“抑乡保城”、“以农补工”的非均衡发展的道路，加剧了原有的城乡二元结构，形成了以户籍制度为标志的城乡分割状态。这是当时的政治环境和经济发展模式的产物。改革开放以来，随着市场经济的不断发育，城乡收入差距的逐步扩大，各种社会风险的日益积累，由城乡二元结构所引发的一系列问题逐渐暴露出来。“三农”问题自20世纪90年代末以来日益突出，成为制约我国实现全面小康目标的主要障碍。

党的十六大以来，中央多次指出全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，反复强调要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。在深刻分析我国基本国情的基础上，胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上作出了“两个趋向”的重要论断。^[1]在2004年的中央经济工作会议上，胡锦涛同志作出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段的重要判断。2005年，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2006年，中央十六届六中全会，讨论构建和谐社会的问题。在这次会议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将逐步扭转城乡发展差距扩大的趋势、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、逐步实现基本公共服务均等化等重要内容作为今后的发展目标和任务提了出来。2007年，党的十七大进一步提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的新要求，提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。2008年，十七届三中全会集中研究“三农”问题。会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取的放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐。应该说，自新世纪开始，我国关于“三农”问题的宏观政策，已明确放弃了过去的“抑乡保城”“以农补工”倾向，转变为“工业反哺农业、城市支持农村”，以促进城乡经济社会协调发展，实现“城乡经济社会发展一体化新格局”。

目前，中国城乡二元结构特征十分明显，已反映到经济社会的方方面面，不仅表现在城乡居民的收入上，更体现在城乡居民所享受的基本公共服务和社会保障上。改革开放以来，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，与市场经济体制相适应的社会保障体系基本框架初步形成。但社会保障体系还不健全，主要是农村社会保障体系建设严重滞后，已经成为固化城乡二元结构的重要因素。由于农村社会保障体系的不完善，农民大多视土地为自己的最后一道安全网，宁可粗放经营甚至撂荒弃耕，也不愿意放弃农地承包权，从而严重制约了工业化、城镇化的推进。

在统筹城乡发展的基本方略指引下，决策层意识到通过加强农村社会保障建设调整国民收入分配是缩小城乡差距，促进城乡协调发展的有效手段，社会保障制度建设必须按照统筹城乡发展的要求，逐步实现由以城镇为主向城乡统筹、由以城镇企业职工为主向覆盖城乡居民的重大转变。十六届六中全会明确提出，到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，十七大强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，十七届三中全会更是将建