不断发展的工业化与城市化，使越来越多的农业劳动者和农村人口离开了农业和农村，转变为城镇劳动者和城市居民。与此相适应，中国逐步建立了现代社会保障与福利制度，保障了城乡居民的基本生活，防范了城镇劳动者的疾病、工伤、失业乃至老年风险，维护了社会稳定，促进了经济发展和现代化的进程。现代社会保障与社会福利体系的建立与发展，是中国城市化进程的重要支撑，从总体上看，健康、持续、稳定的城市化离不开社会保障制度。本篇报告在回顾中国社会保障制度和福利体系发展的基础上，探讨了社会保障与城市化的关系，在文章最后指出了中国城市化进程中社会福利体系中存在的问题，并提出了完善社会福利制度的相关政策。

一 中国城市化进程中社会福利体系的发展历程

党的十七大报告指出，中国要大力建设“老有所养、劳有所得、病有所医、学有所教、住有所居”乃至“贫有所助”等社会主义和谐社会所需的民生工程。这些民生工程包括了就业、教育、医疗、住房、社会保障、社会福利和社会事业，属于广义的社会福利体系所包含的内容。本篇所提到的社会福利体系主要是指以政府为主兴办的社会救助、劳动保险、社会保险、医疗保障、社会福利等各项社会保障事务。由于探讨社会福利体系与城市化关系的需要，有时也包含了教育、住房等广义社会福利体系的内容。

（一）中国社会福利体系框架的初步建立（1949～1957年）

中国社会主义经济制度逐步确立的时期，是通过计划经济体制进行大规模工业化建设的时期，也是我国社会福利体系框架初步建立的时期。经济建设与相对稳定的社会环境，促进了城市的恢复与发展，城市化步伐不断加快。1949年，全国城镇总人口只有5765万人，占全国总人口的10.64%，到1957年分别达到9949万人和15.39%。新增加的城镇人口主要来源于农村人口尤其是农村劳动力的迁移。但是，在1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立户籍制度之后，农业人口自发迁移到城镇工作与生活的道路被堵塞，加上“大跃进”运动和“文化大革命”期间经济增长波动大，严重制约了农村人口向城镇转移的城市化进程。1958～1978年间，城镇总人口（非农业户口）尽管从10721万人增长到17245万人，增长了大约6500万人，但这些人口主要是城镇人口的自然增长，因此同一时期的城市化率只是微弱增长，仅仅从1958年的16.25%提高到1978年的17.92%，而且有些年份（1963年、1965～1972年、1974年）城市化率还是下降的。

尽管现代社会福利体系的雏形早于工业化带动的城市化进程，但城市化进程无疑是现代社会福利体系形成和发展的重要原因之一。因为土地和家庭对变化很小的农业社会可以发挥经济社会保障的作用，而相对于没有土地、就业不稳定、家庭规模又日趋小型化的城市居民来说，不可能像农村居民那样主要依靠土地和家庭保障，他们在面临疾病、老年、失业等社会风险时，需要更稳定、更社会化的社会保障和社会福利体系。事实上，自新中国成立之日起，政府就已经着手建立社会化的社会保障与社会福利体系了。新中国成立初期伤残军人的安置、因长期战乱而形成的城市失业人员、各种自然灾害引发的数量庞大的灾民是政府需要面对的基本问题。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业。”这实际上为中国建立以优抚安置为核心的军人社会保障制度奠定了基础。针对数量庞大的城市失业人员，政府除对其中生活极其困难的家庭给予临时救助外，主要靠发展生产安置就业。1950年，政务院公布的《关于救济失业工人的指示》和劳动部颁布的《救济失业工人暂行办法》，成为中国建立现代失业保险制度的雏形。1951年，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，此后经过1953年、1956年两次修订，全面确立了适用于城镇企业职工的劳动保险制度。这项制度，为城镇劳动者解决了主要的风险与后顾之忧，是适应城市化需要的最根本的社会制度之一，因此成为新中国成立初期建立的各类社会保障制度中“最重要的一项社会保障制度”^[1]。除了为企业职工建立劳动保险制度之外，国家也为机关和事业单位职工逐步建立了“公费医疗”和“退休、