本篇从建立覆盖城乡居民的社会保障体系目标出发，采用理论分析与量化分析相结合的方法，初步测算2020年前我国财政社会保障资金需求，并据此提出政策建议。本篇中的社会保障是指狭义的社会保障，主要由社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚组成，不包括教育、卫生、住房等其他项目的财政投入。

一 财政社会保障投入的快速增长

2000～2006年间，财政社会保障投入额由1918亿元增至4650.7亿元，主要是用于行政事业单位医疗费、抚恤社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出、补充全国社保基金（见表8-1）。6年间财政社会保障投入增长迅速，有多方面原因。一是我国经济和财政收入保持了较快增长，为民生工程的改善提供了经济基础；二是改革开放以来，较长的一段时期内只重视经济发展，对社会事业发展重视不够，出现了经济、社会两条腿“一长一短”不协调的局面，针对这一局面，2004年以来我国高度重视和推进社会事业，社会事业进入快速增长时期；三是我国社会保障事业改革步伐加快，针对改革中出现的生活贫困群体和就业困难群体，实施了就业支持、最低生活保障、生活贫困和就业困难群体社会保障补贴等多项新政策，社会保障项目增加；四是社会保障制度转轨，养老保险与医疗保险制度由现收现付向部分积累制过渡，隐性债务显性化，政府需支付转轨成本；五是社会保障覆盖面扩大，待遇水平提高，财政社会保障支出增加。

财政社会保障支出中，主体是养老、医疗与失业等社会保险方面的支出，其中养老保障支出数额最大，2000～2005年间，财政补贴企业养老保险基金是3774亿元，用于行政事业单位离退休费用是4964亿元，合计8738亿元，接近财政社会保障投入的50%；行政事业单位医疗费1634亿元，二者支出仍是未来我国财政社会保障支出重点，并且与我国养老和医疗保障制度完善、扩面相关。补充全国社保基金支出主要受政策影响，无规律性（见表8-2）。

表8-1 中国财政社会保障投入情况

表8-2 2000～2007年政府财政补助企业养老保险基金支出

抚恤社会福利救济费包括职工福利（集体福利）、社会优抚^[1]、救灾和居民最低生活保障支出。1993年上海市率先探索城镇居民最低生活保障制度，1999年城镇居民最低生活保障制度在全国城镇普遍建立，2007年农村普遍建立最低生活保障制度，受此影响抚恤社会福利救济费在1998～2006年间得以高速增长（见表8-3）。

表8-3 1978～2006年财政抚恤社会福利救济支出

二 社会保障制度建设目标与财政投入测算

（一）社会保障制度建设目标

2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》等文件和报告的相继出台，标志着我国经济社会进入了以人为本、落实科学发展观的时期，进入了“以工促农、工业反哺农业、城镇支援农村”的城乡统筹发展阶段。在这一大的社会背景下，我国社会保障制度发展也进入了统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。

坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，于2020年基本建立具有中国特色的覆盖城乡居民的社会保障体系，实现人人享有保障的目标。具体可分为两个阶段，第一阶段（2008～2012年），主要是建立和完善制度，解决制度从“无”到“有”的问题，到2010年初步建立起有中国特色的社会保障制度框架；第二阶段（2013～2020年），主要是进一步完善制度政策法规和标准，扩大覆盖面，健全管理，提高待遇水平，2020年建立起完善的有中国特色的社会保障体系并覆盖全国居民。为此，需要继续完善社会救济、社会福利制度，进一步加强管理，随着经济发展逐步提高社会保障水平，逐步缩小城乡待遇差距，大力发展慈善事业和商业保险，实现多层次的社会保障体系的联动发展。

在我国社会保险的五个项目中，基本养老和基本医疗因其涉及全体国民而最为重要。养老和医疗两项基本保障制度建设已经明确了未来发展的具体目标。（1）基本养老保障。城镇劳动者的养老保险方面：2008年出台了农民工养老保险办法并组织实施，2009年全面实行省级统筹，2010年做实个人账户并在全国推广，