近年来，社会各界对事业单位养老保险制度改革问题十分关注，尤其是在《社会保险法》的审议中，事业单位养老保险制度问题引起了很大争议和极大关注。2009年在广东等五省市推进事业单位养老制度改革试点，更是将争议和关注推向高潮。针对目前有关我国事业单位养老保险制度改革的讨论，本篇主要总结分析若干国家公职人员的养老保险制度，以期为我国的讨论提供借鉴。

一 国家公职人员的界定

为讨论方便，首先需要对公职人员的概念和范围加以界定。在市场经济国家，需要政府在维护市场机制、解决市场失灵、收入再分配、宏观经济调控等方面，发挥其特定的职能，干预或直接从事若干社会事务。从历史上看，政府的职能有不断扩大的趋势。尤其在20世纪以来，政府除传统的社会管理职能外，在若干公共服务的提供方面（如教育、医疗、养老、科研等）的作用越来越重要。政府活动的范围可以统称为公共领域或公共部门，在公共部门工作的人员一般称为公职人员（或者政府雇员），英文中常称为public sector employee，或public employee、government employee等。^[1]

从性质上看，公职人员可以分为两类，一类是利用政府强制力，从事公共政策制定和执行等方面的任务，另一类主要是提供各种公共服务的人员。这两类人员相同的方面主要体现在，他们都是政府的雇员，其薪酬待遇由政府负责。在我国，第一类人员被称为公务员，后一类主要是事业单位工作人员。从各国情况看，两类公职人员在法律地位、管理法规、录用任免程序等方面存在一定的差异。如公务员需要选举产生或政治任命（即委任制），而公共服务部门工作人员常常采用聘用制。不过需要注意到是，一些国家将以上两类人员都统称为公务员。例如美国，其公共事务涵盖了数量庞大的各种活动，包括公共政策制定和执行，公共产品或公共服务的供给，这些都是宪法所规定的政府体系的有机组成部分。按照美国的法律，政府机关及其他公共机构的工作人员，除选举产生或政治任命外，均与所在单位建立雇佣关系，可统称为公务员。^[2]而一些大陆法系国家则将公共部门分为机关和非机关两类，只有前者称为公务员，后者为公共雇员。且前者的行为适用于公法（public law）管辖，后者适用于私法（private sector law）管辖。此外，议会机构、司法机构的工作人员是否属于公务员，各国的处理情况也有所不同。

在联合国颁布的《1993年国民账户统计体系》（SNA）里，一般政府部门被界定为包括所有政府部门及其附属办事机构，以及所有由政府单位控制并主要由政府单位提供融资的非市场非营利机构（NPI），例如非市场化公立医院、公立学校、社会保障机构等。^[3]其中，对于非市场非营利机构而言，判断其是否是政府部门，关键要看其是否执行政府政策。政府部门的职能是指：通过提供非市场性服务，对收入和财富重新分配，执行政府政策的有关活动。政府职能的主要资金来源，应是对非政府部门的征税或其他强制性征收活动。从这个界定可以看出，以上所说的两类公职人员都属于SNA体系界定的一般政府部门雇员。

本篇关注的焦点是公职人员的养老保险制度问题。在这方面，虽然公职人员可以分为从事公共政策制定和执行的工作人员，以及公共服务提供部门的工作人员，且二者在诸多方面存在差异，但是很少有国家以此为标准，在养老保险制度设计中分开处理。当然，多数国家的公职人员加入了不同的养老保险计划，也就是说，并非所有的公职人员都采用统一的养老保险制度。但是这里的差异多数是联邦（中央）公职人员和地方公职人员分别加入不同的养老保险计划。也有一些国家在改革时期，按照“新人新办法，老人老办法”的原则，让新入职的公职人员加入新的养老计划。例如，日本的公职人员除参加国民年金之外，还参加共济年金。其公职人员的共济年金分为三类，第一类是中央公务员参加的，第二类是地方公职人员参加的，第三类是私立学校的教员参加的。^[4]三类共济年金在退休待遇上差异不大，但在缴费比例上略有差异。自1996年开始，美国联邦公职人员养老保险计划也分为两类，一类是1983年（含1983年）之前参加工作的人员参加DB性质的文官退休计划（CSRS），另一类是1983年之后参加工作的人员参加全国的养老保险计划，附加职业年金，统称为联邦雇员退休计