“双置换”指以农村宅基地和住房置换城镇住房，以土地承包经营权置换城镇社保，是新形势下推进城镇化、建设新农村的重要途径，有助于破除城乡二元结构、实施城乡改革联动、促进城乡一体化发展。

一 扬州“双置换”试点实践情况

1.以农村宅基地和住房置换城镇住房

（1）通过项目建设置换工作。目前，各地都以涉地项目提供资金保障，有的是重大基础设施建设项目，如苏中江都机场；有的是沿江开发项目，如大桥镇集中居住区；有的是万顷良田建设项目，再叠加土地整理项目和城乡建设用地增减挂钩项目。实践中较多的还是后者，也是目前具有面上推广意义和价值的方法和载体，我们称之为1+2模式，其主要做法是通过建新拆旧，对旧地块进行整理、复垦，实现基本农田不减少、城乡建设用地规模不增加，新增加的用地指标通过城乡建设用地增减挂钩途径，实现土地的级差收益，满足拆旧建新资金需求。邗江区槐泗镇、仪征市枣林湾、江都市小纪镇，都通过此项目大力推进农村住宅置换城镇住房工作，有力地促进了农民集中居住进程。

（2）挖掘土地增值潜力。如江都市小纪镇通过评估农民房屋的重置价值（即在当前的建筑技术、工艺水平、建材价格、运输费用和人工费用情况下，重新购建与原有房屋结构、式样、质量、功能基本相同的房屋所需的费用），然后区别楼房和平房分别进行补助。农民让出住宅后，政府低于成本价（每平方米500元）按人均40平方米出售给搬迁农民。一般农民在按照重置价格获得补助的基础上，加上搬迁奖励，购房后还能够有余款用作装修，其基本权益得到了充分体现和维护。

（3）拓展城市发展空间。通过“双置换”推进农民集中居住，对城乡空间布局实行了优化。在推进过程中，各地基本能够做到利益均衡。如邗江区槐泗镇在新增用地指标使用上，30%用于集中居住区建设，30%用于乡镇经济社会发展，40%用于县域统筹；项目建成后，农民土地承包经营权流转给市农科院，实行集约化生产、规模化经营、产业化发展。邗江区在区土地出让金中拿出5%作为城乡统筹发展资金、在用地指标使用上筹措有偿使用费（每亩工业用地、企业增容用地、商住用地分别为2万、4万、6万元），对乡镇项目实施进行配套支持和鼓励。

（4）以制度建设为保障。试点各地都能认真执行有关政策规定，积极加强制度建设。如仪征市先后制定了《仪征市农村建设用地整理规划方案》、《仪征市农村建设用地整理项目实施方案》、《仪征市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目专项资金报账制管理意见》、《仪征市“万顷良田建设工程”规划方案》、《万顷良田项目实施方案》。邗江区出台农村集体建设用地流转试点办法。江都市出台了《江都市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则（试行）》、《江都市城乡建设用地增减挂钩实施办法（试点）》、《江都市万顷良田建设工程资金使用管理办法》等。

2.当前“双置换”改革试点中存在的主要问题

（1）农民因恋土、恋家、恋旧，有拒绝置换的情绪，还有的农民认为“划不来”，后顾之忧较多。

（2）资金筹措存在风险。除邗江区由财政先期垫付部分资金外，江都和仪征都尝试通过信贷方式（农发行）筹集启动与建设资金。政府不想出钱，都以土地挂钩指标实现资金平衡。一旦挂钩链脱节，就会形成烂尾工程，后果不堪设想。

（3）置换工作统筹协调不足。目前主要是通过项目带动来推进“三集中”，但涉及农民生产生活问题、就业保障问题、社会保障问题、户籍制度问题、土地流转问题、子女教育问题、农民持续增收问题、建设用地指标级差补助问题等，不仅没有得到很好解决，甚至没有一个牵头部门具体负责。此外，农民社区建设过程中电力增容配套问题、规费减免问题、新居房屋产权问题等，都涉及多个部门，需要统筹协调。

（4）市场机制作用发挥不足。所调查的三个地区，都是由政府主导、推动，基层政府和镇村干部参与为主，农民一般处于被动地位，市场机制发挥的作用过小，甚至缺失。在这种情况下，农民的利益和诉求很难得到切实保障，由此带来的后患和潜在的矛盾将很难避免。

（5）制度障碍要进一步破除。推进“双置换”过程中，有很多制度瓶颈有待进一步创新和突破。例如，拆旧建新时，旧宅基地补偿如何定性，新宅基地的性